试析我国上市公司会计信息披露的行政监管.docVIP

[摘要]面对我国上市公司会计信息披露的外部监管不利的情况，笔者从行政监管这个角度分析其原因，并且提出加强行政监管的几点建议。 [关键词]行政监管 上市公司 会计信息披露 作者简介：黄娟（1982年10月-）女，2005年毕业于江西财经大学会计学院会计学专业，助教，江西外语外贸职业学院。 目前，我国对会计信息披露的行政监管部门主要有财政部、证监会、证券交易所、审计署、国资委、税务局、金融和保险等部门，这样分行业监管使得各监管主体自成体系，缺乏配合，在实际监管工作中没有形成监管集中力，时常会出现“大家都管或是大家都不管”的现象，从而导致会计监管的无效或是低效。 一、行政监管不力的原因分析 （一）证监会监管权有限 对于证监会而言，其权力有限不全面，严重影响了监管的效率。与成熟发达的证券市场监管机构相比，中国证监会没有传唤当事人的权力；冻结证券账户的操作程序复杂，需时较长；没有直接起诉权；没有搜查权；没有向法院申请强制令、限制令、破产令、清算令、执行令、返还令等权限。由于这些限制，中国证监会在查处案件中，存在许多困难。例如有些信息披露违规案件虽然发现了线索，但因无法取得证据，不能及时定性；有些案件则因执行困难，导致办案周期较长，不能及时结案，影响执法效率。并且由于行政监管的政出多门易造成行政监管部门之间相互协调困难，从而降低了行政监管的有效性。 （二）财务部和证监会两者之间的关系在立法上没理顺 自从1951年以来，我国会计市场的主管机构都是财政部，企业的会计准则（包括披露准则）的制定由其下属会计准则委员会负责。随着证券市场的日益发展，证券期货市场的主管部门转变为证监会，主要负责规范上市公司的会计信息披露，但财政部和证监会这两个部门之间的关系在立法上并没有理清。虽然从立法上我们可以看得出证监会和财政部对上市公司信息披露的监管侧重点不同，但由于两者权力界定不清楚，时常导致权力上的相争或是责任上的推卸，严重削弱了行政监管的权威性和有效性。 （三）证监会和证券交易所的职权划分不当 证券交易所是处于一线监管部门，明显具有监管优势，但由于证券交易所没有对上市公司的调查权，阻碍了证券交易所及时发现问题的优势。当证券交易所发现上市公司提供的财务报告存在问题时，只能要求上市公司解释以达到澄清疑问的目的，不能对其疑问作出实质性的判断。如果证券交易所认为某上市公司披露的信息的确存在重大问题，也只能向证监会反映，由证监会进一步进行调查核实。此外，证券交易所对上市公司违法违规行为的处罚权力只有三种：警告、通报批评、公开谴责。在我国信用制度不完善的前提条件下，这三种处罚与巨大的金钱诱惑相比，对其违法违规行为的威慑作用是十分有限的。而与证券交易所相比，证监会有更大的调查权和处罚权，应该更能及时发现和控制上市公司信息披露违规行为，但由于证监会相当处于二线监管的地位，加上目前的人力和物力条件，事实上是很难及时发现问题的，证监会的监管不力也就凸现出来。 二、加强行政监管的措施 （一）明确监管部门职责，加强协调沟通，避免多重监管 目前，我国对上市公司会计信息披露的监管政出多门，权责不清，不利于发挥行政监管的效用。要明确监管机构的职责范围，防止行政监管部门重复设置，尽量避免双重或多重行政监管，改变多重监管的局面。虽然无法完全避免在某些职能上的双重或多重监管，但也应通过某些方式加强各监管部门的协调与合作，以减少各监管机构在监管工作中的矛盾与冲突，降低监管运行成本，提高监管效率。我们可以参照国际惯例，对目前证券市场管理体制和上市公司会计信息披露制度进行相应的改革。把对证券的监管部门的设置成两个层次：一个层次是国家证券监管部门，主要负责对全国上市公司进行宏观监管，统一制定证券市场政策和上市公司信息披露规范；另一个层次就是证券交易所，它遵循国家证券监管部门的规定，对上市公司的日常活动和会计信息披露进行具体的详细监管。 （二）健全证监会监管职能，强化监管执法手段 扩充证监会执法调查权限，扩大调查范围。和国外证券监管机构的执法权限相比，中国证监会的执法权限和手段都十分有限。新《证券法》虽然赋予了证监会享有常规调查权、调查账户权、冻结查封账户权，这是可喜的变化，但在上述权力的行使程序方面缺乏细化规定。因此，有必要在细化和明确调查账户权、冻结查封账户权的权力界限和程序基础上，通过立法，增添授予证监会以下执法权限：1、针对可疑账户和交易，要求银行暂停支付或转账的权力；2、有权就特殊情况向司法机关申请强制令、限制令、禁止令或履行令；3、传唤当事人的权力，并规定被调查人的违反法定配合义务的相应法律责任；4、查询涉案的工商、税务资料的权力。此外，还应适当区分证监会追究责任的形式，在行政处罚之外，赋予证监会追究其民事责任的权力，从而有效发挥证监会监管效用。同时，还应充实证监会和证券交易所的监