试论经济开发区管理机构依法行政.docVIP

经济开发区依法行政问题探析 闫芳 谢珲 依法行政是现代法治国家的政府所普遍遵循的一项法治原则，这在当前我国各级政府及法律、法规授权具有行政管理职责的组织中得到共识。经济开发区虽然本质上不属于政府序列范围，但作为一种以发展经济为主要功能的社会组织，多数地方均通过地分性法规授权开发区具有一定行政管理职能，于是依法治区也就成为开发区发展过程中的当然之义。开发区在建区伊始就明确提出“依法治区”的指导思想。围绕依法治区的基本要求，开发区按照关于促进所在省、市依法行政的一系列法规、规章和规范性文件为参照依据，结合开发区经济功能的属性，建立了相对完善的促进开发区管委会及其内设机构依法行政的制度体系。这些制度对开发区营造适应市场经济和国际规则、国际惯例的投资环境起到了重要的促进作用。 开发区作为各地发展经济、对外开放的先行区域，其依法行政应该需要从两方面去理解，一方面是作为具有一定的社会、经济功能的社会组织所具有的国内法上的依法行政，另一方面是作为先行对接国际社会、外向型特点浓厚的实行特别政策的经济功能区所具有的国际法、国际惯例上的“依法行政”。第一方面的依法行政，人们比较容易理解，也是目前各地所普遍倡导的做法。但对开发区来说，恰恰是第二方面的依法行政具有更深刻的意义。首先，开发区设立之初，在国内、省、市法治环境尚不成熟的条件下，开发区区域内的社会、经济管理，甚至一定范围的民生管理都参照了国际规则、国际惯例，这种国际规则、国际惯例的主动对接是开发区发展初期的最大特色，也是促使开发区快速发展的重要动力；其次，开发区作为对外开放的先行区域，对其国际规则、国际惯例的主动对接，又反过来促进了国内法意义上的依法行政。 一、经济开发区依法行政的依据剖析 （一）经济开发区的本质特征 1、在空间上具有特定区域性，即划定明确的区域范围，，有效地控制管理好特殊经济区与其他区域的分界线。 2、在活动领域上具有经济限制性，即严格地将自己的活动限制在经济领域，以便获得国内、省、市的广泛认同与支持。 3、在经济活动上具有自由性、开放性乃至准离岸性，即国家、省市政府特别赋予其开发区内的企业以充分自由、包括商品流通自由、进出口自由、资本投资自由、货币兑换自由、经营活动自由、市场交易自由、人员进出自由等，从而使开发区中的企业与人员、要素与产品、经营方式与管理体制等都是世界性的。 4、在生存与发展上具有特殊政策依赖性，即世界上绝大多数国家或地区一般都先制定专门适用于经济开发区的法律、法规及实施细则，并据此建立一套制度体系，对其建设和管理进行必要的规范，赋予开发区以特殊权力、特殊政策、特殊法规、特殊管理体制，构筑开发区存在与发展的根本前提及条件。关中——天水经济开发区也是在这样的前提和条件下建立和发展壮大的。 5、在管理体制上具有特殊性、权威性、灵活性、高效性。开发区一般都根据法律授权实行机构一体化、管理一元化、服务一条龙；管理机构一般都按照公共事业原则运作，增强经济区的吸引力，保障其战略性目标的实现；管理体制一般都采用国家级管理系统与地方组织体系合理分工、有机结合的两层管理体系。 （二）经济开发区依法行政的依据剖析 依据之一：适应现实需要。经济开发区的发展是地方经济发展的内在动力，而经济开发区的发展则是市场经济时代的产物，因而开发区的发展必然受到市场经济发展的制约。为了更好的规范开发区经济发展，使其保持健康的发展模式，开发区管理机构依法行政的提出，能更好地保障开发区经济发展的顺利进行。开发区管理机构强调法制的重要性，以法律规范来实现开发区治理的稳定长效，努力从法律制度的构建方面来保障开发区稳定、有序、长效发展。开发区管理机构依法行政可以有效规范各企业间的竞争，减少能源过度消耗，保护自然环境，并加强企业间的沟通，减少经济纠纷，协调开发区内的软硬件设施的衔接等，以更好的为经济发展服务。开发区管理机构所要求从有明确的法律规范可循，到遵守法律规范而治，其最大目标就是实现开发区经济的法制化，为开发区经济发展提供一个良好的市场环境，实现社会资源优化配置。在经济区域内，以市场基础调配，省、市政府间的协调工作是以服务于经济一体化为大局，保障运作良好，健康有序的外部生态，消除开发区经济一体化中“诸侯经济”的弊病。从而使开发区经济能够按照市场规律运作，实现从资源的最优调节，到效益的最大发挥，再到利益的合理分配的目的。 依据之二：推动政府职能转变，实现政府体制创新。开发区管理机构是地方政府的派出机构，在特定的经济区域内，实现政府对开发区有效管理，提高行政效能，实现政府的经济服务职能。面对开发区经济一体化的需要和进行政府体制改革转变政府职能的要求，在应对开发区“一区多园的”管理问题上，就必须从地方经济的整体高度出发，从行政立法、执法、监督等行政治理路径入手，实现政府在开发区管理与服务中的法治。地方