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旧城改造中城市政府的角色定位分析 彭 慧 仲国人民大学公共瞥黔貌，J晾 100872) 摘要:旧城改造是一项牵涉面广、耗时耗资大、社会影响强的综合性工程。本丈在全面分析了旧城改造牵步 的主要利益相关者的成本收益之后发现，只有城市政府是真正愿意推动旧城改造的，因此城市政府在旧城改造 过程中的角色举足轻重。但是在我国旧城改造中城市政府却存在显著的角色错位、缺位和越位等偏差，因此本丈 就维护公平和监管效率两大角度着眼，从维护弱势群体利益、促进公众参与、引导私有部门投资、监管开发商行 为、保护历史文化遗存等几个方面提出了城市政府要推进旧城改造持续健康发展所应有的合理角色定位。 关键词:旧城改造;城市政府;角色;公平;效率 中图分类号:D61 文献标识码:A 文章编号:10()4--0544(2(X)7)12{137刁3 的作用，运用利益相关者分析框架对相关者的成本和收益 引宫 进行分析是基础。当然，包括金融、估价、咨询等在内的一些 旧城一般是指城市建成区中某些建成时间较早故而 中介服务机构，也参与旧城改造过程，与被拆迁人、开发商、 房屋年久残旧、市政设施落后、居住质量较差的地区，存在 城市政府也有利益关联，但是不作为主要方面，故本文不对 着物质性老化、功能性衰退以及结构性衰退等问题。叫由国 其进行单独分析与考虑(图1)。 的旧城改造与国外的城“市更新”类似，主要包括对于城市 旧城区的各类建筑和市政设施等的拆除、重建、改建或维护 等活动，伴随有旧城区居民的动迁现象，是一项综合性强、 牵涉面广、耗时耗资大、社会影响强的复杂工程。近年来在 我国城市建设快速推进过程中，随着城镇土地使用制度和 住房制度改革、房地产业的迅猛发展，国内很多城市的旧城 区都经历了大规模的改造，在一定程度上实现了城市中心 注:一 表示主要利益关系，，一，表示次要利益关系。 区土地资源的应有价值以及土地的集约化利用，也改善了 图1 旧城改造中利益相关者及其利益关系 旧城的设施条件和环境状况。叫旦与此同时也出现了一些比 1.被拆迁人的成本收益分析。被拆迁人是指生活生产 较尖锐和突出的间题，如拆迁引发的拆迁户不满、缺乏前瞻 场所位于旧城区故需要动迁的普通居民和单位。由于我国 性和大拆大建造成的严重浪费月爹贵的传统文化遗产遭到 旧城区内需要拆迁的单位大都属国有企业或者事业单位， 破坏理等等。本文旨在为城市政府该如何应对和解决这些问 土地和地上建筑物所有权都属于国家，其效用函数与政府 题提出建议，指明方向，以推动旧城改造乃至整个城市规划 类似，不同于作为独立个体的被拆迁居民，因此这里对被拆 建设的健康发展。 迁人的成本收益分析主要考虑被拆迁的普通居民。对于他 们来说，通过旧城改造其收益在于获得居住环境的改善，并 一、旧城改造中利益相关者的利益权衡分析 得到相应的拆迁补偿，成本即为拆迁造成的损失，包括旧有 利益相关者(stakeholder)，是指极有可能受某项干预 居住文化、邻里关系、社区认同的丧失以及动迁之后居住、 活动(积极或消极的)影响的或者会影响到这项干预活动结 就业、就学、就医等的困难。作为追求个人利益最大化的独 果的人、群体和单位户在利益相关者分析框架之下，旧城改 立个体，被拆迁居民普遍希望收益尽量大，损失尽量小，但 造涉及的利益相关者主要包括三方:被拆迁人、开发商以及 是实际中由于在旧城区的原有住宅大都面积较小，所以尽 城市政府。这三方的利