公共治理视角下我国城管执法多维困境及其出路分析-上海城市管理杂志.docVIP

公共治理视角下城管执法的困境与破解对策 谢之杰/华东政法大学研究生教育院 导读：“马路市场”一直是困扰城市管理的一大难题。究其原因，既有管理理念的偏差，也有管理职能不到位、管理体制不健全、执法制度欠合法、执法程序不规范等问题。解决问题的思路不能仅靠“围、追、堵、罚”等对抗性办法。必须转变城管执法理念，重新权衡城管执法的合法性基础，规范城管执法程序，建设服务型城管执法机关和执法人员队伍，完善城管执法监督问责制度，建立商业产品保险模式和完善司法救助体系，以破解城管执法目前的困境。 关键词：城管执法；多维困境；合法性 一、日益凸现的城管执法矛盾 近几年来，不少城市的城管执法人员在维护城市环境、树立城市形象的同时，对流动商贩强行没收商品和工具、随意罚款，发生了一些诸如不文明执法、甚至打人致死的恶性事件，社会反响十分强烈。这一严峻的现实，反映出政府在城市管理理念的偏颇，只重视树立形象工程，只想到对流动商贩、马路市场的取缔，却未能考虑到为社会弱势群体解决就业问题。同时也折射出日益恶化的城管执法环境，值得我们进行深入的反思。 不文明执法和暴力执法现象时有发生，不仅加大了城管执法的成本，损害了党和政府在人民心中的形象，还严重地背离了构建社会主义和谐社会的宏伟目标。如何化解矛盾，找到城管执法困境的出路，实现执法的最佳社会效果值得我们探索。 二、城管执法的多维困境及原因分析 （一）城管管理理念偏颇 从我国的现实来看，马路市场的构成具有一个明显的特征即来源于包括下岗、失业、待业人员、外来人员、城郊的农民（自产自销）等等的这样一个弱势群体或者困难群体，经营范围广、流动性强、时段性强和经营的商品价格具有比较优势是这一特殊群体的显著特点。由于激烈的社会竞争造成巨大的就业压力，这一弱势群体人数不断增多，一些失业、待业人员和外来打工人员受成本少、风险小、收效快的利益驱动和一定的市场需求，便将摆摊作为谋生的手段和渠道。从某种角度上来说，“马路市场”有它出现和存在的合理性，如在为城市居民生活提供便利，降低居民生活成本，弥补了某些为政府所忽视的民生服务的布局，提升了现代城市的幸福指数等方面。因此，城管管理的目的就应该考虑到这些方面，不能以城管管理主体本位为考量，将与城市具有紧密联系的其他群体的意志排除在外，否则其结果必然会导致城管执法手段和方式的非科学性和非人道主义。 从对现实情形的分析来看，城管的主要职能和角色定位是确保城市整洁、干净、有序，却忽视了城市应该提供的公共产品与公共服务的社会责任，其突然性和集中性的执法方式和手段是基于惩治的目的而实施的，这样就自然而然地造成了执法者与流动摊贩之间的紧张关系和愈来愈深的矛盾，导致了城管执法目的的扭曲和脱离公众，完全沦落成为执法而执法。可以看出，在城管执法中，由于治理理念的缺乏致使善治的价值几乎不存在。因此，需要科学、合理地处理管理与民生的关系，权衡城市管理和保障、服务民生的重要性，需要在管理目标、手段和方式等方面给予充分关注和考虑。 （二）城管执法制度失范 针对城管执法的制度合法性基础，可以追溯到1992年6月28日国务院颁发的《城市市容和环境卫生管理条例》，该条例是我国城管执法工作的主要依据。它作为一部行政法规，具有原则性和指导性，不可能做到适合全国各地的特殊情形。随着各地经济社会的发展，为了保护本地区利益，地方政府纷纷制定了地方性法规，其中有些地方性法规与国务院制定的《城市市容和环境卫生管理条例》相冲突。而依据《行政许可法》中的许可设置原则，这些地方性法规是否具有法律效力就值得商榷和思考。由于其执法范围缺乏稳定性，今年城管不能涉足的管理领域，可能明年就下发一个相关文件就允许管了，反之也一样。因此，笔者认为，当前我国城管执法的制度合法性不足，这就从根本上导致我国城管执法陷入了困境。 （三）城管执法体系不全 当前依据相关的法律法规对城市管理综合执法范围做作了比较清晰的界定，但其在诸多领域与其他职能机关仍然存在着职能交叉、重叠，表现为重复执法、多头执法乃至于造成执法空档。比如对影响城市水污染的综合执法，就有城管、环保部门、水务部门等机构相互配合执法，并没有把全部职能划转到城管部门，而是部分职能的划分。造成多重管理目标如保民生与卫生环保、市容市政建设之间的不协调，相互冲突难以全面达成。当然，这种划分具有针对性，但也往往易于造成职权分散，不利于全面执行，既增加了行政成本，又未必能达到预期的执法效果。 同时，在具体的实践过程中，城管执法部门的独立性却因其“归属”而备受人们的质疑。根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）规定：“不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构，也不得某个部门的上级业务主管部门确定为集