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关于建立金融监管协调合作机制的若干问题 《上海金融))2004年第9期 娄荣民,王维强. (1,2中国人民银行上海分行,上海200120) 摘要:银监会的成立标志着我国正式形成了以一行三会为基本格局的金融监督管理体系,这一体系最大的特点是分 业监管,垂直管理,但缺乏必要的部门间横向协调合作.因此,从一行三会体系形成之日始,建立行之有效的监管协调合 作机制,以确保新金融监管体系有效运作的问题就被提上了议事日程.本文拟就如何建立监管协调合作机制问题作一些 探索. 中图分类号:F830文献标识码:B文章编号:1006—1428(2004)09—0027—03 一 ,监管协调合作机制的职能定位 国际上,在不同监管体制下建立的监管协调合作机制 的侧重点是有所不同的.在央行不再承担监管职能的国 家,如英国和澳大利亚,监管协调合作的主要目标是维护金 融稳定;在央行仍承担监管职能的国家,如德国,监管协调 合作的主要目标是加强对金融控股公司等综合性金融机构 和交叉性金融业务的监管协调,避免监管真空和重复监管. 从我国的情况看,由于监管职能分离后,央行新增加了维护 金融稳定的职能,并呆留了部分监管职能,因此央行与监管 部门的协调合作必须兼顾金融稳定与金融监管双重目标. 考虑到维护金融体系稳定和国家金融安全的重要性以及混 业经营与分业监管不匹配可能产生跨市场风险等因素,我 国监管协调合作机制应当以防范化解系统性金融风险,维 护金融体系稳定为首要目标.考虑到央行制定执行货币政 策需要完备的监管信息,一些具体监管职能边界难以界定 等因素,我国监管协调合作机制应当以加强监管协调,降低 监管成本,提高监管效率为次要目标.最终目标是通过加 强协调合作,维护金融体系的稳定,效率和竞争.为了提高 监管协调合作机制的效率,协调合作机制框架的设计应当 遵循责任明确,避免重复,节约监管成本,减轻被监管机构 负担,提高监管效率的原则. 二,监管协调合作机制的制度模式 国际上,监管协调合作机制的制度安排一般包括三个 层次:第一是法律层面,对协调合作机制的制度框架直接做 出规定,安排或提出原则性要求;第二是制度层面,对法律 难以细化的协调合作事宜(如职责分工,信息收集与交流) 通过签署谅解备忘录,联席会议制度等形式作出明确规定; 第三是操作层面,通过一系列具体安排,如安排管理层交叉 参加对方理事会(董事会),加强信息交流和政策协调,联合 进行检查,合作处理有问题金融机构等,确保协调合作机制 的日常运作.从我国的情况看,《中国人民银行法》第九条 和第三十五条的规定,为建立监管协调合作机制提供了法 律依据.现在需要确定协调合作机制的具体形式,协调合 作内容以及操作层面的具体安排.另外,在制度设立上应 当充分考虑我国监管协调合作机制的双重功能定位,即这 里的监管协调应当是大监管的概念,包含了金融稳定协 调和日常监管协调. 其一,在制度层面上.首先,应当建立常设性质的类似 货币政策委员会的金融监管协调合作委员会,负责指导全 国和地方的金融监管协调合作事宜,并制定委员会工作章 程,运作程序,明确相关部门职责,义务,加强各部门的协调 配合,达到分工合理,沟通顺畅,决策有力之目的.其次,应 当建立金融稳定日常监测制度和重大风险应急决策处置制 度,确保对单个金融机构流动性风险,跨市场关联风险,交 叉金融工具风险以及重大金融危机等的及时有效处置.第 三,应当对法律没有明确,存在明显边界模糊和职能交叉的 重大事宜通过签署谅解备忘录,部门联合发文等形式进行 明确和细化,对确实难以明确界定和划分的事项,应当明确 通过联合实施,合作监管等形式加强协调与合作,避免重复 和真空. 其二,在操作层面上.为了确保监管协调合作委员会 的日常运转,可以考虑在央行设立金融监管协调合作办公 收稿日期:2004—08—25 作者简介:娄荣民(195l一),男,高级经济师,现任中国人民银行上海分行办公室主任; 王维强(1973一),男.经济师,现供职于中国人民银行上海分行办公室. 27 室(设在金融稳定部门),承担日常协调合作事宜,同时参与 协调合作机制的各部门应明确日常联系部门和人员,负责 日常工作交流. 三,监管协调合作机制的分布层次 这里首先要回答一个问题,即是否有必要建立国务院 和地方两个层面的协调合作机制?我国幅员辽阔,区域经 济金融发展很不平衡,央行和监管部门分支机构的层次也 不一样(如央行和银监会的分支机构设置到县,保监会和证 监会的分支机构设置到省),而且中央政府和地方政府的事 权责任以及在维护金融稳定方面的职责定位也不一样,因 此国务院层面的监管协调合作机制在地方层面并不完全适 用,有必要建立起分层次决策,分层次协调的监管协罚合作 机制.具体而言就是:首先,国务院层面的监管协调合作机 制由国务院牵头,