土地发展权本质定价路径与政策启示.PDFVIP

土地发展权：本质、定价路径与政策启示 摘要：土地发展权是土地的一项重要权利，但有关其经济本质和归属的观点存在众多争 议。本文从科斯定理和管制强度理论入手对其本质进行了剖析。认为土地发展权是一个权利 体系，每种权利具有经济上的价值并归属于不同的主体。土地发展权应该依据其权利体系和 价值来源进行定价。基于上述分析，给出了土地发展权价格的定价路径。结合我国目前的耕 地保护、宅基地、土地出让、集体建设用地、土地征收、“地票”交易等重大议题，土地发 展权理论及其定价路径具有政策价值。 关键词：土地经济 土地发展权 定价路径 一、引言和文献回顾 土地发展权是土地的一项重要权利。目前已成为一个广为关注的话题，主要是因为在 城市化和工业化快速发展的背景下，对土地的竞争性需求使土地经济价值日益显现，但出于 对公共利益的追求，政府往往会对土地使用施加一定的限制，这影响了人们对土地的使用方 式及利益的分配。由于政府和经济主体对该权利的争夺和分割，土地发展权似乎处于权利的 “模糊地带”，一直缺乏一个明确的定义。 土地在社会经济发展中地位不断提高。它大多扮演着生产要素的角色，但人们逐渐发现， 不需或略微投入资本，土地本身还能扮演能为人们提供效用的商品 （或服务，如绿地）的角 色。通过对土地使用的掌控，政府可对其他资源的使用及其结果进行调控。近年来，世界各 国对土地市场和土地资源利用进行强力干预的时候，逐渐纳入了诸如促进经济增长、城市公 共产品供给、环境保护、都市增长管理、就业、住宅、城乡统筹发展等多元目标。其实，土 地是政府干预最多的要素，在此背景下，土地发展权成为一个不可回避的问题。 土地发展权由何而来，对人们的福利有何影响，能否影响土地要素的有效配置，怎样 促进社会经济的发展，一直缺乏明确和统一的认识。由于存在诸多认识误区，不难发现，饱 受传统计划思维影响的政府或者不断的、盲目的加强对土地市场的“有形的手”的干预；或 者有意回避对经济主体的“权利意识”认可，最终导致不计代价和成本的、武断的配置资源 和分配土地利益。例如目前的政策，尤其是规划政策不断强化对土地使用的管制，大多丝毫 不考虑对土地权利人的影响，从而对公民的经济权利造成严重损害，而且管制常常能被公共 所有 （国有）的土地产权所强化（Lall,2009）。还有些政策以强化政府对土地资源的垄断供 给为目标，将市场潜在的参与主体排除在交易者之外，进一步加剧了市场的不完美。土地市 场和房地产市场一样，具有诸多与新古典理论体系的完全竞争假设相冲突的特点，比如异质 性、耐用性、空间固定性、使用过程的外部性、信息不完备等。不动产市场具有天然的不完 美。 在理论界，存在着诸多对土地使用管制和土地发展权的误解，大多没有对发展权的本质 属性进行分析，而比较关注土地发展权利类型和归属上。代表性的观点有三派，一是归属于 国家派，如沈守愚 （1998）、臧俊梅 （2006）、吴郁玲 （2006）、季禾禾 （2005）等，认为土 地发展权归属国家更有利，但很多人也认可将农地发展权赋予或与农民分享。一派如申京诗 （2006）、许恒周 （2005）、刘国臻 （2005）等，认为应该归属于土地所有者；一派如朱仁友 （2006）、王永慧 （2007）认为应该共享。少数学者提到了发展权的分类，认为国家拥有基 本发展权，农民拥有实体发展权，不同的发展权属于不同主体。台湾的对发展权研究较为透 彻，林森田 （1996）认为，发展权应该私有，“土地发展权或开发权，系所有权人籍着此种 权利，即可于其土地上进行土地使用之类别、强度等使用形态之实质变更使用，即土地所有 权人发展土地之权利。可交易的发展权（TDR）是土地发展权私有的理念，是土地所有权人 间的土地公平问题，即有土地者才能享受土地发展权所带来的发展价值之利益”。 关于土地发展权价格问题逐渐有研究成果出现，施祖送 （2007）认为，发展权价格是国 地使用权和农地所有权价格之差。基本发展权是指由于农地的正外部性,无法在土地交易中 直接实现，而由国家设立的发展权种类。基本发展权价值就等于农地外部价值，基本发展权 价值应当归国家所有。她还讨论了实体发展权和虚拟发展权，给出了各项权利的计算公式。 但我们认为上述对发展权的认识完全抛开了土地的管制状态，定价亦缺乏科学性。因为如果 人们可随意变更用途和强度且不考虑其行为的外部性的话，根本就不需要发展权的存在。孙 宏 （2004）提出土地发展权与土地分区有着天然的密切关系。政府分区控制正是限制土地发 展权的直接原因。他还定义了基本