强镇扩权-上海城管理.DOCVIP

“镇级市”：一种跨越城乡管理机制的城市化模式 ——我国强镇运行管理改革综述 文 \ 本刊编辑部 导读：“镇级市”本质上是农村城市化的一种推进方式，这是在当前国家行政体制条件下，避开行政区划难题，由镇级政府去建设、管理和经营超大强镇、促进强镇发展方式转变、提升强镇小城市功能的一种选择，其根本目的不是解决强镇的行政级别问题，而是为了提高强镇城市功能，推进强镇发展转型升级“镇级市”本质上是农村城市化的一种推进方式，这是在当前国家行政体制条件下，避开行政区划难题，由镇级政府去建设、管理和经营超大强镇、促进强镇发展方式转变、提升强镇小城市功能的一种选择，其根本目的不是解决强镇的行政级别问题，而是为了提高强镇城市功能，推进强镇发展转型升级，带动周边农村发展。100 多年前，我国就出现过类似“镇级市”的行政区划，最有名的就是湖北汉口镇、江西景德镇、广东佛山镇、河南朱仙镇，这些市镇虽然均隶属于某一个县管辖，但无一例外地已经具备城市的规模和功能，并且，随着时代的发展，这些市镇后来也都成为我国城市化进程的成功典范，直到今天仍然被津津乐道。此外，在我国的台湾地区，比如台北县就有板桥、三重、中历等县辖市。由此可见，“镇级市”并非天马行空的意外手笔，只是得改革风气之先的温州，在恰当的时刻将这一新名词展现在公众面前而已。 从20世纪90年代始，经过近10年的努力，中国的中等以上城市几乎都实现了城市市区面积的扩张。但是中国的城市化遇到了三大矛盾：一是大城市摊大饼式的布局发展，形成了不合理的城市结构，带来难以解决的环境污染、交通堵塞、人口拥挤、就业困难等问题，逐渐出现了“大城市病”。二是一阵风式的县改市，很多是在违背城市发展规律的情况下，单纯靠行政手段完成的，城乡二元结构长期不合理的存在，严重侵害农民利益的问题不断发生，社会矛盾时有激化，影响着社会的安定，影响着城乡民生水平的提高。三是传统的小城镇建设，虽然取得一定进展，但是在这种模式下，无法消除小城镇仍然是“乡”的心理障碍。2009 年，温州市的乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇作为试点镇，率先启动市级强镇扩权改革试点工作。改革重点是解决强镇责大权小功能弱的突出问题，把5个试点强镇建设成为后来创设的名为“镇级市”的运行模式。 （二）从城市转型期发展的进程看，创建“镇级市”是中国快速城市化的必然产物 中国的城市化水平正在由初期起步阶段向中期加速阶段转换，现行许多地方的行政区划体制已从不同角度对城市化发展产生某些消极影响。因此，建“镇级市”不是将原建制镇的行政级别升格为县级建制市，不是简单的机构增扩、放权扩权，更不是干部人人提拔，而是以现代小城市的标准来规划、建设、管理强镇，镇的城市规模、设施、产业结构、现代服务业能力要达到城市化水准，教育、科技、文化、卫生、体育设施等各项社会公共事业也要接近城市化标准。 换个角度看，在城市化进程中，具备一定条件后，改“镇”为“市”和改“县”为“市”而成为名符其实的城市，的确能够减小成本，提高效率，促进发展。所以，在什么条件下“镇”改“市”，是城市化进程中经济、人口、空间综合要素决定的，而不是某种看法决定的。这样的思路也符合中国当代实际。 当然，“镇级市”这一提法真正引起关注的是2010年2月，温州市委书记邵占维在温州市强镇党委书记座谈会上提出，要“着力解决强镇责大权小功能弱的突出问题，努力把5个试点强镇建设成为镇级市”。此举作为强镇扩权中首次出现的新提法，引起了广泛关注。 （三）从学界内外再认识的争议看，创建“镇级市”是改革中的必然挑战 当“镇级市”尚未经过论证，只作为一种新的设想而提出，即引来了许多不同看法。有人甚至认为，在不辅之以大变革的前提下，“镇改市”无异于哗众取宠的作秀之举，除了平添几个“市长”之外，没有别的价值和意义。 其实，“镇级市”作为一个新的设想，人们对它的认识和理解也有一个过程，必须涵盖城市规划、建设、管理的职能和方式等诸多方面的改革和调整。而强镇扩权改革试点工作的重点，是强化社会管理能力，着力解决责大权小功能弱的突出问题，赋予强镇城市管理的相应权限，努力按照城市要求和社会管理需要来设置机构，逐步完善管理机构，并加大撤村建居工作力度，因势利导建立居民社区，加快公共资源向强镇集聚配置，为强镇发展提供必要保障。 在这样的意义上，温州建设“镇级市”的尝试，触及到的是扩权问题，而权力的不变可能给未来经济发展模式转型带来一些不必要的麻烦。但可以肯定的是温州的这种实践是一种突破，虽然是不是质的突破，还有待在实践过程中进行阶段性的总结。 改革成效尚需实践检验。尽管“镇级市”的步伐刚迈出，一些专家业已对此番改革之举给予肯定。浙江省公共行政与人才人事科研所所长夏春胜说，“‘镇级市’是温州在强镇扩权过程中的一次有益尝试”。浙江大学公共管理学院