全球公共管理.pdf

第三章 全球公共管理 Carl Dahlström Victor Lapuente Jan Teorell 官僚制度的结构对政治、经济和社会后果有重要的影响是一个长期争论的话 题。经济学和社会学领域的学者认为，一个强有力和组织完好的官僚制度促成了 二十世纪九十年代亚洲奇迹般经济体的经济增长，以及半工业化国家的普遍经济 增长 （Amsden 1989 ；Evans Rauch 1999 ；Wade 1990 ；World Bank 1993 ）。其 他一些学者声称国家官僚制度组织的方式同时也加强了发展中国家的扶贫能力 （Henderson et al. 2007 ）。至于富裕的西方民主国家，政治学家一直坚称官僚制 度的结构不论是历史上还是今天都直接影响着决策制定（Dahlström 2009 ；Heclo 1974；King 和Rothstein 1993 ；Marier 2005 ；Weir 和Skocpol 1985）。在公共管理 领域，学者们一直为官僚组织辩护，对新公共管理的影响提出警告，并且预言官 僚制度的“重现”（Olsen 2006; Pollitt 和Bouckaert 2004; Suleiman 2003 ）。 但是，尽管对官僚制度结构非常关注，却很少有将官僚组织包含在内的大规 模国家间比较研究。之所以如此有如下原因。首先，“比较公共管理发展的痛处” 在于缺乏可信的有关官僚制度结构的数据（Brans 2003, p. 426 ；和Lapuente 2007, p. 301 ）。不论是民间组织 例如，被广泛应用的政治风险服务集团（Political Risk Service ）的世界各国风险指南（International Country Risk Guide ）中的“官 僚制度质量”指数（indicator of “Quality of Bureaucracy” ），还是公共机构 例 如，内容广泛的世界银行的“治理指数”，都有大量有关官僚制度结果的跨国数 据。但是，却没有官僚制度结构的跨国数据。唯一的例外是彼得•埃文斯（Peter Evans ）和詹姆斯•劳奇（James Rauch ）的开创性工作。他们创新性的研究产生 了一些有影响的文章和一个在数个跨国比较研究中被广泛应用的数据库（例如， Evans 和Rauch 1999 ；Rauch 和Evans 2000 ；Henderson et al. 2007 ；Van Rijckeghem 和Weder 2001 等的研究）。然而，埃文斯和劳奇建立的数据库也有其局限性，因 为它仅仅覆盖了 35 个发展中或者“半工业化”的国家，而且主要集中在 1970 年至 1990 年这一时期。尽管该数据库提出了对一组特定的、借助于自治性官僚 1 制度而取得空前增长率国家 （例如，西班牙、韩国和其他亚洲“虎”）的官僚制 度结构的开拓性见解，但是，其观点是否同样适用于世界上的其他地方还不清楚。 我们迄今只看到较少关于政府官僚制度结构的国家间比较研究的第二个原 因是，对于究竟应该比较什么还不是很清楚。埃文斯和劳奇探讨并且找到了支持 他们所称的“韦伯式国家假说”的证据。这一假说是指几个不同的韦伯式组织特 征的影响，例如，政府官僚制度的精英招聘和官员可预测的职业生涯。但是，在 最近的一篇文章中，约翰•奥尔森（Johan P. Olsen ）指出，从“官僚组织的盛衰 沉浮”中得出的主要教训之一是，官僚组织的复合性本质使得官僚制度的不同方 面以不同的方式变化，并且 … “经常是互不相关的”这种情况成为可能（Olsen 2008, p. 13, 25 ）。奥尔森的注释提醒我们，即使我们限制了对韦伯式官僚制特征 的分析，它很有可能是多维度的。 本章旨在解决国家间官僚制度结构比较研究的这两个障碍。首先，我们介绍 了政府质量研究所的政府质量调查，这是一个对来自97 个国家的专家进行的关 于公共管理结构和行为的调查的数据库。它把埃文斯和劳奇关于韦伯式官僚制数 据的概念性基本原则作为指导其数据收集的理论工具，但是，新公共管理和行政 的“公正性”等其他