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第二章 政府质量的界定和测量 Bo Rothstein Jan Teorell “政府质量”与“善治”和“国家能力”是二十世纪九十年代中期以来研究 领域和某些最高政策圈非常有影响的三个较新和含义相近的概念。研究发展中国 家和所谓“转型国家”的学术圈对这三个概念最为关注 （Smith 2007）。特别是， “善治”现在已经被许多国家的发展机构与世界银行和联合国这样的国际组织所 使用。例如，国际货币基金组织 （IMF ）在 1996 年时宣布“通过确保法治，提 高各个部门的效率和责任与惩治腐败等路径促进善治的所有方面是一个国家实 现经济繁荣的必要因素”（IMF 2005 ）。但是，始于2008 年10 月的经济和金融危 机则表明，“恶治”问题不能仅仅被看做是发展中和转型国家的问题，它同样也 是世界上其余高度发达国家的问题（Rothstein 2011 ）。这方面的一个案例是，一 些享有盛誉的分析家认为金融和经济危机的根源在于华尔街的投资银行运用他 们的影响力削弱了调控机构的监督和资本要求（Kaufmann 2004 ；Johnson 2009; Johnson and Kwak 2010 ）。应该补充说明的是，现有的对政府质量和善治的测量 结果表明几个欧盟成员国（特别是希腊、意大利和罗马尼亚）甚至低于发展中国 家中的一些非常贫困的国家。 具体而言，这一系列新概念究竟意味着什么？一直认为，在使用这些概念时 非常缺乏概念的准确性 （Andrews 2010 ；Fukuyama 2011, p. 469 ）。在这一章我们 将证明，“政府质量”应该是一个首选术语，并且可以将之定义为公正的政府制 度。在对目前这一重要议题所做的简短的知识背景介绍中，我们将提出自己对这 一术语概念化的合理解释，之后对以前的概念界定工作进行评鉴。在提出我们自 己的定义之后，我们将介绍从对97 个国家政府质量公正性程度的测量的非凡数 据收集工作中得出的结果。通过对本领域未来研究议题中最具挑战性问题的讨论 我们得出结论。 1 政策背景：民主化和市场化两个落空的希望 众所周知，现在越来越多的国家将被视为民主国家。柏林墙的倒塌和南美洲 以及东亚部分国家急剧的政治变化已经产生了巨大的影响(Teorell 2010)。然而， 民主化本身将会带来社会和经济情况的巨大改善的希望在绝大多数地方并未实 现。正如戴蒙德（Diamond 2007)所表明的那样，我们在许多新近民主化的国家 中看到的情况是，选举的民主精神“如何被腐败、裙带关系、徇私和权力的滥用 所渗透”，“恶治”又是如何阻挠了发展。政策圈中对治理和政府质量议题越来越 多的关注在相当大的程度上可以理解为是对许多确凿事实的反映，即建立“自由 公平”的选举和代议制民主并不能确保穷国更好地履行其职能，并且改善他们人 口的社会和经济状况。因此也就产生了关于“排序”的争论，其中心议题是经济 合作组织国家的赞助组织在援助民主化之前是否应该先支持国家能力的发展。这 一争论部分地基于上述发现，但是也基于历史上的类似争论，即，就大多数稳定 的民主国家而言，不断改善的国家能力先于代议制民主的建立（Carothers 2007 ）。 这一争论远未解决，我们希望把这一点作为我们研究的起因，但这并不是反对民 主的重要意义。相反，正如我们通常理解的那样，民主制度本身具有许多优点， 但是它并不像许多人，包括我们自己希望的那样具有提高人类福祉的必然结果。 在发展政策圈，政府质量和善治议题在很大程度上取代了众所周知的“华盛 顿共识”。华盛顿共识声称大规模放松市场管制、紧缩公共开支、确保产权和大 范围的私有化能够造就经济增长（Serra 和Stiglitz 2008）。根据许多观察者的看 法，这一战略未能产生效果的原因在于穷国缺乏被新古典经济学认为“理所当然” 的必要的制度类型。其中，著名的发展经济学家丹尼•罗德里克（Dani Rodrik ） 列举了正式和非正式的制度，例如“抑制最严重的欺诈行为、反竞争行为和道德 危害的监管机构，展现信任和社会合作的团结的社会、缓解社会风险和