低保标准规范的国际比较.docxVIP

发达国家与中国低保标准制定方法的比较及启示总的来说，社会救助制度有三类政策目标：满足生存需求、基本需求和得体生活需求。从满足生存需求到满足得体的生活条件，社会救助标准在不断提高。低收入国家的社会救助制度通常着力满足生存需求，而发达国家则往往把体面的生活标准列为政策目标。不同政策目标之间甚至相似的政策目标之间，不同国家制定标准所采取的具体方法也会不一致。制定低保标准的方法与确定贫困的方法紧密相连，可以从绝对和相对两方面来界定，美国和英国正是如此。如果制定低保标准的方法采用绝对贫困方法，例如基本需求成本法，那么低保标准的评估就主要包括两步：第一步，评估满足提供足够营养所需的食品成本，例如以每人每天2100卡路里测算；第二步，评估全部生活需求的成本（包括基本食品和非食品需求），这主要基于恩格尔方法进行计算，即食品贫困线除以食品所占比例得出总体贫困线（包括食品和非食品两部分）。整个篮子中食品的比例可依据计算所针对的对象人群的不同而不同（例如富裕家庭、中等家庭或贫困家庭等）。因此，由于各国对基本需求的界定有所不同导致他们低保标准的差异。低保标准也可以通过相对方法确定。相对标准的确定参照一国收入或消费的总体分布情况，或者说参照某些被认可的平均水平。如果所选指标的平均值高，那么低保标准也就高。比方说，低保标准可设置为某个临界值，例如将人口按总支出或者收入、平均工资等其他福利指标进行排序后最低30%的分割点。通常情况下，该方法多为富裕国家所采用。这也就是富裕国家的贫困线名义上通常比贫困国家高的原因。英国将本国的相对贫困线设置为平均收入的60%，很多被认定为相对贫困的英国人也许在印度等采用绝对基本需求标准的国家就可以算做富人了。不管采用绝对方法还是相对方法制定低保标准，都要求有家庭生活条件的调查信息，尤其是关于收入或食品和非食品支出的信息。在很多欧洲国家，相对于“绝对”贫困需求标准来说，低保的经费预算非常慷慨，因为他们不只是要反映“最低消费”，而且要反映社会可接受的生活水平。在这种情况下，很多国家采用另外一种计算方法——最低生活标准法(MLS)。最低生活标准法不同于基本需求成本法。它是为社会救助政策制定收入标准的政治工具，因而也是法律工具。最低生活标准试图回答“满足可接受的最低生活标准需要什么样的收入水平？”。这一问题的答案可在制定收入维持政策时使用。这种标准通常依赖于对实现“有尊严的生活”所需资源（如瑞典、法国和德国）的普遍认识。最低生活标准法的原理在于，基本生活标准在欧洲国家并不太适用，因为欧洲国家阐明的社会目标并不像欠发达国家一样仅仅为了实现基本生活标准，而是要让全体人民分享高度普遍繁荣的成果。最低生活标准通常依照一国社会可接受的生活标准设定：两种常见例子是最低工资和体面生活的预算标准。最低生活标准的例子包括政府规章中确定的法定最低工资标准或体面生活家庭预算。最低生活保障标准的制定方法是酌情变化的，要么根据预算约束借助专家对必需和可接受的生活资源进行判断，或者依据公众对可接受水平的进行评定。最低生活标准的制定也需借助家庭预算使用情况调查。但它不局限于使用这种方法，而是可以采用任何方法，只要它能够确立在一定时期内充足收入水平的政治标准。例如，欧盟委员会1992年建议，标准的制定应参照平均可支配收入、法定最低工资和家庭消费等适当的指标。德国、波兰、瑞典、荷兰和法国等一些国家依照最低工资的百分比规定社会救助资格标准。采用法定最低工资作为最低生活标准的理由在于，法定最低工资不仅被视为适当工作报酬的最低参考标准，同时也间接代表了社会可接受的最低生活水平。这明显突出了欧洲国家最低生活标准的可对比性。由于在多个欧洲国家，最低生活标准都与最低工资挂钩，通过最低工资在平均工资中所占的比例评价其规模将是很有帮助的。图4给出了欧洲国家（以及卢森堡、西班牙、荷兰和法国等依据最低工资制定最低生活标准的国家）最低工资在中等工资中所占的百分比。这些比例分布在43%到60%的区间。还有一些国家根据自有的特定的对“体面生活”的理解制定的“体面生活标准”。例如，瑞典国家消费者事务委员会制定的MLS（预算）就代表了“合理的”生活标准，该标准每年需通过国会修订和批准。瑞典国家卫生与福利委员会采用该标准为地方政府制定社会救助标准提供建议；地方政府可以根据其预算情况提高标准，但不可降低标准。在瑞士，每个州都有联邦社会福利署建议的各自的最低生活标准，这一标准涵盖“生活费、零用钱、租金、服装费、电费、无线电、电视和电话费以及交通费”所需的金额。这两种标准制定方法各有利弊，如表2所示。国际经验表明，根据最低收入标准制定的低保资格标准高于基本需求标准或国家贫困标准。这表明，各个社会和国家对于体面生活最低标准的理解与国家统计部门用以确定贫困人口的贫困线之间存在根本的差异。专栏1通过比较美国和