港澳基本法中的备案制度及其完善探析-toipmedumo.PDF

港澳基本法中的備案制度及其完善探析 浦海龍、冷鐵勛 “備案”一詞有着不同的含義，這在香港基本法 稱為備案制度。所謂制度，從微觀上考察，就是指“要 5 和澳門基本法中有着較為充分的體現。綜觀《香港基 求成員共同遵守的辦事規程或行動準則”。 因此， 本法》和《澳門基本法》，多處出現“備案”這一術 備案制度指的就是關於負有報送義務的主體將有關 語，各自所表現出的法律性質不盡相同。準確把握基 事務按一定程序報送法定主體的一種規程或行為準 本法不同條文中“備案”的確切內涵和法律性質，對 則，它體現的是法定主體與報送主體的之間的一種監 於完善與基本法實施相關的備案制度有着重大的現 督關係。當然，這種監督最初只是廣義的監督，意在 實意義。 表明報送主體的行為不是自行處理就完了，還得向法 定主體上報，讓法定主體知曉。雖然法定主體可能不 進行任何處理，但向其上報，其實也是一種監督。正 一、“備案”的多重法律屬性 是有了備案的程序要求，負有上報義務的主體在實施 相關行為時便不能為所欲為。隨着備案與制度的結 “備案”一詞雖然較多地出現在各類公文以及 合，備案的運用越來越廣泛，並開始和審查等相結 規範性文件中，但對其具體含義，卻通常鮮有明確的 合，逐漸成為法律監督的一種重要方式。這時的監 界定。《辭海》、《辭源》、《中華大字典》、《現 督，轉變成狹義上或者嚴格意義上的監督了。這時的 代漢語大詞典》裏竟然也沒有收錄“備案”這個詞 “備案”，其內涵也得到了充分擴張，不再局限於 組。商務印書館 1963 年出版的《四角號碼新詞典》 “向主管機關報告事由存案以備查考”這一初始含 收錄了“備案”這個詞，但其解釋非常簡略，意思是 義了，而是意在表明接受備案的主體對報備的事務享 1 “向主管機關書面報告，備作參考”。 商務印書館 有適當的處理權限。 2005 年出版的第 5 版《現代漢語詞典》所收錄的“備 就備案與審查是否可結合在一起，無論理論界還 案”一詞，解釋同樣簡略，內容也大同小異，意指“向 是實務中，歷來存在兩種不同的意見。一種意見認為 主管機關報告事由存案以備查考”。2 備案不與審查必然聯繫起來，它只包括報送、登記、 對於備案的詞義，有人通過字義進行推斷，認 統計、存檔等環節，一般在有權國家機關或公民提出 為：備有預先打算並預做準備，留待日後使用的一種 備案審查建議或審查要求後，備案機關才進行被動審 計劃安排，因此，備就有預防不測、以防萬一的意思； 查，即備案機關通常不主動審查。另一種意見則認 案原本指長條桌，引伸為某種事物，大凡公共事務中 為，備案就是審查，凡報送備案的規範性文件都要由 的事件均為公事，公事的處理要放在公堂憑藉案頭來 備案機關在一定期限內審查，即包括主動審查，也包 辦，於是公事一樁或者一起就稱作一案。久而久之， 括被動審查。6 從法規範層面運用備案的過程來看， 備案便成為處理公共事務的規則和習慣，進而演變上 備案既可與審查結合在一起，也可不與審查結合在一 升為一種制度。3