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试通过一例文物行政处罚案件谈行政处罚中当事人的认定 嘲◆朔霜,i≯§ 在我国,行政处罚是指行政处罚实施主体根据法 律,法规,规章的规定,对违反行政法律规范但尚 未构成犯罪的行政相对人给予制裁的具体行政行 为.目前我国的行政法学仍处在逐步成熟和发展的 过程中,有关行政处罚的唯一一部立法是1996年 10月1日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》, 根据该法第一章总则第三条的规定:公民,法人 或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予 行政处罚的,依照本法由法律,法规或者规章规 定,并由行政机关依照本法规定的程序实施.由 此可见,被给予行政处罚的行政相对人(或称行政 处罚的当事人),指的是因实施了违反行政管理秩 序的行为而应当被行政机关依法实施行政处罚的公 民,法人或者其他组织.除此之外,行政处罚法中 并没有对如何认定当事人作明确的规定,这也使得 行政机关在行政处罚实践中对当事人的认定有时会 比较复杂.近期我们在查处一起文物行政违法案件 中,就遇到了当事人认定相对复杂的情况. 一 ,案情简介: 2006年8月18日,我监察支队行政执法人员在对 不可移动文物进行巡查过程中发现,某市级文物保 护单位的保护范围内有正在施工的建设工程.经 查,该建设工程系未经文物行政部门审批的擅自翻 建行为,翻建前原房屋产权属浙江省某教杭州教区 (某宗教社会团体,独立法人,以下简称教区), 出资方及使用人为杭州某教堂(教区下设的宗教活 动场所,非法人,以下简称教堂),施工方为某工 程队,而建设负责人为教堂的负责人z神父.教区与 教堂之间既是上下级关系,也是房屋产权人与使用 者的关系,教堂的负责人z神父在违法翻建前未取得 教区的授权,但曾向教区的法定代表人报告,法定 代表人并未明确反对,违法事实发生后教区也未采 取任何措施制止该行为的继续发生.本案违法事实 较为清晰,但是谁来为这一违反行政管理秩序的行 为承担责任?是公民(z神父)?法人(教区,施工 方)?还是其他组织(教堂)? —一 二,如何认定违法行为的实施人 行政处罚是对违反行政法律规范但尚未构成犯罪 的行政相对人作出的制裁,因此,找到违法行为的 实施人是认定行政处罚当事人的前提条件.那么违 法行为的实施人该如何认定呢?笔者认为,违法行 为的实施人应当指参与到违法行为中,为实施违法 行为出力,推动违法行为进行的人.在本案中教堂 的出资,z神父对建设事物的操办,施工方的施工, 房屋产权人教区的默许都是该行政违法行为的组成 部分,缺少了任何一个环节,都不会形成现有状态 的违法行为,因此施工方,z神父,教堂,教区都应 是该行政违法行为的实施人之一. 找到了违法行为的实施人,就为行政处罚当事人 的认定打下了基础,但是本案的违法行为实施人: 施工方,z神父,教堂,教区是否都应为该行政违法 行为承担行政法律责任,成为行政处罚的当事人 呢? 通常情况下,行政机关应将违法行为的实施人认 定为行政处罚的当事人,但是法律有特别规定的应 当除外.那么司法上对于公民,法人和其他组织实 施行政违法行为的当事人认定,都有哪些特别的规 定呢?让我们逐一进行分析: (一)公民实施行政违法行为时行政处罚当事人 的认定 1.什么是公民 传统的法学理论认为,公民是指具有一个国家的 国籍,依照该国宪法和法律规定享有权利和承担相 应义务的自然人.在我国,根据《中华人民共和国 宪法》第三十三条第一款的规定:凡具有中华人 民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民.可 见国籍是认定公民资格的唯一标准. 2.公民实施行政违法行为时行政处罚当事人认 定的特别规定 (1)无行政处罚当事人的认定 《中华人民共和国行政处罚法》第二十五条规 定:不满十四周岁的人有违法行为的,不予行政 处罚;第二十六条规定:精神病人在不能辨认 或者不能控制自己行为时有违法行为的,不予行政 处罚.基于上述规定,不满十四周岁的人或精神 病人在不能辨认或者不能控制自己行为的情况下实 施违法行为的,该行为人只能被称为违法行为人, 而不能成为行政处罚的当事人. (2)职务行为或者授权行为的当事人认定 《最高人民法院关于适用lt;中华人民共和国民事 诉讼法gt;若干问题的意见》(以下简称《意见》)第 四十二条规定:法人或者其他组织的工作人员因 职务行为或者授权行为发生的诉讼,该法人或其组 织为当事人.参照该规定,当法人或者其他组织 的工作人员因职务行为或者授权行为产生行政违法 行为的,应当以法人或其组织为当事人. (3)个体工商户实施行政违法行为时行政处罚 当事人的认定 《意见》第四十六条规定:在诉讼中,个体工 商户以营业执照上登记的业主为当事人,有字号 的,应在法律文书中注明登记的字号,营业执照上 登记的业主与实际经营者不一致的,以业主和实际 经营者为共同诉讼人.参照上述规定,个体工商