督查机制-公共行政评论.PDF

督查机制：科层运动化的实践渠道 ◆ 督查机制： 科层运动化的实践渠道  陈家建 【摘要】在对中国行政体系的研究中，学界普遍关注到存在科层治理与运动 化治理两种模式，但是对两者如何矛盾性共生的问题却缺乏明确的分析。对于 地方政府来讲，实现科层运动化是有效治理的关键，所以，必须有专门的机制 协调两种治理模式间的张力。研究发现各个地方政府中广泛存在督查机制，其 所发挥的主要功能即是实现两种治理模式的连接。在传达重要政策文件、处理 部门间矛盾、追踪重点工作和解决疑难问题时，督查机制都有可能被启动，在 横向层面协调部门间关系，在纵向层面贯彻上级决策。通过督查机制的运作， 行政资源被重组，能够协调集中，成为实现科层组织运动化治理的基础。 【关键词】督查科层治理运动型治理科层运动化　 　 　 【中图分类号】Ｄ０３５ １　 　 　 　 　 　 　 　 　 【文献标识码】Ａ 【文章编号】１６７４ －２４８６ （２０１５）０２ －０００５ －１７ 一、导言 在中国的行政体系中，地方政府常常发起各类运动提升公共事务的治理能 力。在运动中，政府部门的日常运作模式被中断，转而围绕重要目标，集中、 高效地开展工作。运动本身是非常规的，但又必须依靠各个常规运作的部门来 执行。科层体制下的部门单位如何能够被发动起来开展各类轰轰烈烈的运动？ 有什么样的机制将科层与运动两种治理模式连接起来？这是研究政府行为的重 要问题。 在地方政府的实际运作中，存在多样化的机制让科层体系运动化，比如最 为常见的各种会议，就是协调部门关系、传达领导指示的常见渠道；而各类领 导小组，也起到了整合资源、推进工作的职能；甚至是最简单的公文往来，也 扮演着沟通协调的角色。但是，上述三种机制都不固定，而科层体系与运动化 治理之间的整合连接如此重要，地方政府需要在两种治理机制之间有更为熟练、  陈家建，西南财经大学社会工作发展研究中心，副教授。 ２０１５ ２ 公共行政评论 年第期５ ◆专栏 稳定、具体的连接渠道。在此意义上，督查机制扮演着极为重要的角色。所谓 督查，是指针对特定事项，上级领导授权组成专门的工作组，对下级部门开展 宣传、督促、检查等工作。督查机制的职能设置即是为了实现领导层的安排部 署，“是决策落实的重要推动力，是落实工作不可缺少的辅助力量”（中共中央 办公厅，１９９９）。这样一种职能定位，让督查机制成为领导层推动科层组织参与 各类运动的基础。 对督查机制的研究，源于笔者在四川省Ｍ 市所进行的实地调研。Ｍ 市为地 １３ Ｍ 级市，下辖个区县。作为行政管辖范围较大的地市，督查机制在市政令执 行的督促检查中起着重要作用。Ｍ 市的督查工作由督查办公室（简称督查办） 专门负责。笔者从２０１３ 年１０ 月开始，对Ｍ 市的督查机制进行了调研，特别是 ２０１４ 在 年暑假，笔者作为实习干事，在督查办实地工作一个月，参与了十一次 专项督查，进行过十五次正式访谈，搜集相关文件和档案资料一百余份，对整 个督查机制有比较深入的认识体会。在下文中，笔者将以实地的经验调查为依 据，分析督查机制的运作特点及其在两种治理模式连接中所具有的重要意义。 在研究方法层面，笔者以Ｍ 市的督查工作作为个案进行定性研究，分析督 查机制在地方政府的运行中所具有的重要意义。定性个案研究的特点是经验呈 现深入翔实，缺点是案例的代表性存在不足（卢晖临、李雪，２００７）。但是，中 国行政体系自上而下设置，主要的行政机构和运行制度在各地都具有较高的相 似性（朱光磊，２００８）。因此，对一个地区的督查机制研