论学校治理者面临的困难.docVIP

论学校治理者面临的困难 译者 吴慧平 [摘要] 本文首先探讨问为什么在公共部门的改革上很少有人关注能力问题的争议。其次就是对当前新西兰有关委托人董事会的研究结果进行评述，厘清什么是董事会的能力水平和能力发展；最后再来阐释董事会的主席、校长、政府官员在实施治理任务时所面临的种种难题。 公共部门的改革，如广为人知的新公共管理主义浪潮，已经改变了英国和新西兰的公共服务面貌，并且对所有国家公立学校的治理方式产生了巨大的影响。最近经合组织国家的公共服务在成本、效率以及适切性方面日益呈现出混乱状况，从新西兰的左翼政治力量到英国的右派保守分子都对此表示了关注。新公共管理主义的倡导者认为以前中央政府对地方的集权控制和决策机制是提高公共服务的适切性与灵活性的方法之一。 1989年的教育法案已经改变了新西兰学校的管理模式，过去学校管委会基本上由来自中央与地方政府的公务员组成，而现在全国则出现了2700个独立的委托人董事会。该法案还明确指出董事会成员应包括校长、一个教师代表、五位选举出来的家长代表以及四位推举出来的成员负责，同时主席必须从家长代表中选出。 英国公立学校治理董事会的组成人员则与新西兰稍有不同，其董事会成员还包括地方教育当局任命的人员。同时要求选举出来的家长代表要多于教育当局任命的成员，反映了一个相同的趋势，那就是都非常重视家长在学校治理中的作用。 因此我们至少可以在理论上说，英国和新西兰都已把大部分治理工作委托给兼职的外行自愿者。新西兰称其为委托人，英国则称为治理者。最近因为中央政府在法律上致力提高学生成就以及消除不平等之现象，这些外行自愿者的责任便拓展了许多。比方说新西兰，2001年的教育法案（在1989年的教育法案修订而成）就要求学校不仅要制定战略规划，而且还要监督和汇报每年其实现目标的情况。随着责任的扩展，与此同时出现的就是财政审计与责任制度要求更严格。因为中央政府试图明确治理机构的标准并监督其实施。 这种治理安排的一个明显的风险就是那些占主导地位的外行董事会是否满足国家和当地社区制定的目标需求。同时也检验着政府部门支持和规制他们活动的能力。联合国发展计划署已明确界定这种能力（capacity）就是个人与组织或组织之间有效、优质、持续地履行功能的一种能力(ability)。 不管是在新西兰还是英国，治理能力的体现都需要法律来保障，因为两国的司法机关在教学计划的许多方面都被政府委以重任，如人员招聘、基本建设和经费预算等。此外，新西兰的委托人董事会还负责任命与评价作为董事会行政长官的校长。 作者写作此文的目的主要是具体地探讨能力问题，也就是外行治理者的知识是否与治理任务相适应。文章所选样本以及经验调查都来自新西兰的学校，与英国的情况大致相似，两国不仅有相似的治理体制，而且在治理能力方面都有被司法机关质疑相似的问题。本文首先探讨问为什么在公共部门的改革上很少有人关注能力问题的争议。其次就是对当前新西兰有关委托人董事会的研究结果进行评述，厘清什么是董事会的能力水平和能力发展；最后再来阐释董事会的主席、校长、政府官员在实施治理任务时所面临的种种难题。 一、外行董事会成员需要具备专业能力吗 新西兰实施改革后的头几年，很少有人关注外行董事会是否有能力扮演好它的新角色。这些问题被是否改革意味着国家与地方政府真的趋向于权力平衡的探讨所遮蔽。 新的管理体制已经意识到了董事会的确需要一些专业能力支撑，首先，董事会的教育指导可能来自于校长，校长被要求充当董事会的全职成员，在学校的控制与管理方面，他的角色被界定为董事会的首席长官。其次，尽管从法律的角度来说董事会负责所有事情，实际上它几乎把所有责任都委托给校长，而不是监督其履行这些工作职责。其三，最初的立法措施和各种修正法案都允许董事会推举那些有特殊能力与经验的人为其成员，2000年。56%的董事会都推举了一些这样的成员，但是我们并不能从这个数字得出这样的结论：董事会的能力已经提高了。其四，监管董事会的代理人如一些著名的教育部官员和教育评价办公室，都期望董事会通过参与各种培训项目以及国家委托人协会的活动来提升自己的专业能力。尽管有许多条款与设想都要求新西兰的学校能选举或推选一些有必备能力或者是能明确知道如何改进学校不足的人组成委托人董事会。但是说到底，能力发展实际上是由董事会自己决定，而不是由其组织规则所左右。比如说很少有人意识到校长们的贡献，实际上是需要董事会为其提供一个信息沟通与民主决策的平台。 这些设想源自何处呢？为什么在1989年的改革中没有人关注能力问题呢？关键原因就是这个问题已被界定为一个结构问题而不是能力问题，公众普遍认为教育部门缺乏效率与适切性的原因是国家过多的干预了地方的教育决策，而没考虑到地方的实际情况。地方的管理者们有管理学校的权力，但问题是以一种什么方式重建能力来消除