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日本大地震与日本防震减灾法律制度莫纪宏【学科分类】宪法学行政法学社会法学【关?键?词】地震宪法紧急状态法灾害法防震减灾法灾害对策基本法灾害救助法【作者简介】莫纪宏中国社会科学院法学研究所研究员，博士生导师；北京沙滩北街15号，100720，电话收稿日期】2011年3月12日【版权声明】作者授权本网首发，转载请注明中国法学网首发【责任编辑】刘小妹【编者按】据人民网报道：北京时间2011年3月11日13时46分，日本发生里氏8.9级地震，震中位于宫城县以东的太平洋海域。震源深度20公里。东京震感强烈，日本气象厅已向本州岛太平洋沿岸地区发出高级别海啸警报。美国地震专家11日表示，日本时间11日下午发生的里氏8.8级强震(美国测定为里氏8.9级)是日本历史上“近1200年一遇”的地震，预计将造成数以千万美元计的损失。为评估日本强震，美国负责应对自然灾害的联邦救灾局、地质调查局及国家气象局当日联合举行电话会。其中地质调查局高级顾问戴维·艾伯盖特(David·Applegate)表示，11日发生的强震将地壳撕开一条长逾240公里、宽达80公里的裂缝，这是日本近1200年来强度最大的地震。艾伯盖特同时称，尽管日本应对地震的经验非常成熟，但由于此次地震强度极为罕见，因此预计将给日本造成“数以千万美元计”的经济损失[1]。目前，日本地震之后的各项应急救灾工作正在有条不紊地展开。这主要得益于日本从上个世纪60年代以来以《灾害对策基本法》的出台为基础建立起来的全面和有效的防灾减灾法律制度。为了帮助读者更好地理解此次日本大地震后各项应急救灾工作的特点，作者在此特地推出近两年对日本防震减灾法律制度研究的最新成果。我国防震减灾法制建设起步较晚，各方面的制度还有待进一步完善，因此，有必要在建立具有中国特色的防震减灾法律体系的过程中借鉴国外防震减灾法制建设的经验。日本等国家在长期的防震减灾实践中已经建立起一整套制度健全的防震减灾工作体系，并且制定了与之相配套的防震减灾法律体系，基本上涉及到了防震减灾事业各个方面的法律关系。其中有许多经验值得我们学习和借鉴。日本防震减灾法律制度，主要涉及到三个方面的法律法规：一是防灾方面的一般性法律，如《灾害对策基本法》、《关于为处理严重灾害采取特别财政援助等的法律》、《关于国家为防灾促进集团转移事业采取的财政特别措施等的法律》、《灾害救助法》、《关于拨发灾害抚恤金等的法律》及《关于为保护特定非常灾害受害者权益采取特别措施的法律》等；二是与防震减灾有关的专门法律，如《地震防灾对策特别措施法》、《大规模地震对策特别措施法》、《关于与地震防灾对策加强地区地震对策紧急整备事业有关的国家财政特别措施的法律》、《关于阪神淡路大震灾复兴基本方针及组织的法律》及《关于为处理阪神淡路大震灾的特别财政援助及扶助的法律》；三是与防震减灾相关的其他法律，如《公共土木设施灾害恢复事业费国库负担法》、《关于农林水产业设施灾害恢复事业费国库补助暂定措施的法律》、《关于台风常袭地带防除灾害的特别措施法》及《活动火山对策特别措施法》等。日本的防震减灾立法除了类型化之外，具体化工作也比较深入。例如，为贯彻落实《大规模地震对策特别措施法》，就出台了《大规模地震对策特别措施法实施令》及《大规模地震对策特别措施法实施细则》，形成了以议会立法为核心，以总理府法令和部门实施细则为基础的防震减灾法律制度体系。研究日本的防震减灾法律制度的特点，对于进一步健全和完善我国的防震减灾法律制度具有非常重要的意义。一、日本防震减灾法的历史发展及立法状况日本位于太平洋板块的边缘，太平洋板块和欧亚大陆板块的碰撞导致地震不断发生，大地震的记载纵贯日本的历史。地震灾害是日本最为严重的自然灾害之一。早在1923年东京大地震之后，日本就制定了与地震有关的建筑规范。1959年日本的伊势湾发生了巨大的台风灾害，此后开始了灾害基本法的制定。1961年出台了《灾害对策基本法》，它适用于包括地震灾害在内的所有自然灾害。根据《灾害对策基本法》，1963年中央防灾会议制定了防灾基本计划，规定了日本国防灾方面各种必要措施和基本要点，并制定了防灾业务计划及地区防灾计划的标准。1964年发生新泓地震，这是一次次生灾害很突出的大地震。地震除直接摧毁建筑物和设施外，地基的液化失效和油库大火造成了巨大损失，社会各界纷纷要求对地震灾害立法。政府官员和科学家开始认识到地震预报是一种减轻地震灾害的有效手段，此后就开始了日本政府的地震预报五年计划，同时地震立法工作开始起动。1966年出台了《关于地震保险的法律》(法律第73号)，规定了由政府对保险公司等承担的地震保险责任进行再保险，以求普及地震保险，从而有助于安置因地震而受灾的人的生活。1971年，日本中央防灾会议决定并发布了《大城市震灾对策推进纲要》，主要考