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第三讲 公共管理的主体 学习要点： 公共组织与非公共组织的区别 公共组织的基本结构 公共组织的类型和作用 公共组织领导者的领导方式 公共组织的变革 第一节 公共管理的主体（1）：组织 一、公共组织的概念 （一）组织 所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务 和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环 境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现 某种目的而有意识建立起来的人类群体。简单地 说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关 系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。 （二）公共组织 公共组织是以实现公共利益为目标的组织， 它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权， 负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事 务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公 共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社 会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构 成了现代社会公共组织的重要组成部分。 （三）公共组织的基本要素 与其它社会组织一样，构成公共组织的要素 有物质要素和精神要素两大类。 1．物质要素 （1）人员。 （2）经费。 （3）物资设备 2．精神要素 （1）目标。 （2）责权结构。 （3）人际关系。 二、公共组织的性质 （一）公共组织与非公共组织的区别 1．活动的目的不同。 2．为社会所提供的服务不同。 3．管理对象不同。 4．活动的依据不同。 （二）公共组织的性质 1．社会性。 2．权威性。 3．法制性。 4．系统性。 5．主动性。 三、公共组织的结构 （一）公共组织的纵向结构 公共组织纵向结构分工的职责分配关系是： 最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，是一个开放的、面向社会的公共组织。 中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针和政策，结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、方案，并负责组织、协调、指挥。为半封闭半开放系统。 基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。 公共组织纵向结构形成的公共组织层级制，在公共组织运行中有其优缺点。 优点： （1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥； （2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，利于就地监督、控制； （3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作； （4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。 缺点： （1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通； （2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展； （3）容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观控制。 （二）公共组织的横向结构 1. 按业务性质分工 按业务性质分工，是指按公共管理 的业务性质异同来组成公共组织单位。 例如：财政、外交等均为不同的业务， 就以此为基础，设置不同的单位。 优点： （1）符合分工专业化的原则。每个部门只负责某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业工作，以提高管理效率。 （2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。同一性质的业务由同一单位管理，使公 共组织易于统一同一性质业务的方针、政策、法规，避免政出多门的混乱状态。 （3）体现事权一致的原则，便于协调。 缺点： （1）业务事权过于集中，容易形成条条分割，利于不同业务性质工作之间的合作、协调。 （2）分工过细，易造成部门林立。 （3）有些业务性质混淆不清，不易作出明确 的划分，易产生组织冲突。 2. 按管理程序分工 按管理程序分工，是指按公共管理工 作过程的程序不同来分别设置公共组织部 门。公共管理过程有咨询、决策、执行、 信息反馈和监督等环节，根据这些程序划 分咨询部门、领导决策部门、执行部门、 信息部门和监督部门等，。 优点： （1）注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识； （2）由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力； （3）使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。 缺点： （1）工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向； （2）在使用上有一定