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公民参与视阈下人民建议征集制度 　　 摘 要：人民建议征集制度是公民有序政治参与的重要途径，它形成了一套完整的运作系统。但作为政府主导的民意表达渠道，由于其组织化动员的参与方式和精英垄断的参与者格局，人民建议征集是一种漏斗型公民参与。相信和尊重民智，避免精英垄断，畅通公民与政府的零距离接触渠道，提高政府的回应能力，建立多中心的直接参与格局，是克服漏斗型参与的关键。 　　 关键词：公民参与；人民建议征集；漏斗型公民参与；民主权利；双向沟通 　　 中图分类号：D621.5 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2011）12-0026-03 　　 我国一直强调公民的有序政治参与，并把它作为推进中国特色民主政治的重要内容。人民建议征集制度作为一种公民有序政治参与的实现形式，是典型的亨廷顿所说“平民试图影响政府决策的活动”。[1] 东部H省作为人民建议征集实施的先行省份，在1992年建立了人民建议征集制度，并作了一系列的制度安排，以期推动政府与公民的良性互动，增强政策的有效性与合法性，从而促进社会生活的和谐与安定，它在人民建议征集的发展方面有较强的代表性。因而本文以H省为样本，介绍人民建议征集的制度安排，分析其作为公民参与方式的特征，以期推动公民参与的发展。 　　 一、人民建议征集的制度安排 　　 公民参与理论的先驱谢尔?阿斯汀认为，“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑。”[2]社会主义市场经济和社会主义民主政治的发展呼唤民意表达制度的创新，充分反映民意、广泛集中民智，是继续推进地方改革和开放事业的内在要求。人民建议征集制度作为无法掌握权力的民众表达意见的制度安排，是党和政府设立专门机构，公开征集人民对当地乃至全国的政治、经济、文化和社会管理等方面决策建议的制度。 　　 1992年，H省颁布《关于建立人民建议征集制度的意见》，确立了该省人民建议征集制度的具体安排。通过建立征集网络、开辟征集渠道、确定征集内容和激励因子、规范建议的处理等，该省人民建议征集形成了???套完整的运作系统。 　　 1.征集网络。征集网络是由上而下的各级征集机构形成的运行系统。征集机构是具体负责人民建议征集的国家机关，该机构的设置、人员素质状况、办事效率关系到此项制度的有效运行。H省于1993年初在省信访局设立人民建议征集办公室（以下简称征集办），负责征集社会各界对省内经济、政治、文化和社会生活等方面的意见和建议。又相继在11个设区市分别相应建立了征集办。这种从上到下的机构设置，基本上形成了以省人民建议征集办公室为龙头，以各市征集办为主体，向基层延伸的人民建议征集网络。 　　 2.征集渠道。H省积极拓宽征集渠道，采用多种形式，主动征集、广泛吸纳建议。首先，采用传统的征集渠道。在征集办成立伊始，他们通过新闻媒体向社会公布办公地址和电话号码，人民群众可以根据便利情况自由选择建议方式，可以来信、来电或者来访。其次，加强与人大、政协代表和专家学者的联系。高质量的建议源主要集中在各级人大代表和政协委员、专家献策团成员、研究机构人员和高校教师等人员中。为了发挥这些人的优势，H省通过发征集建议信件、召开相关人员座谈会、发贺年卡、电话联系、走访等方式，与这些人员建立并保持密切联系。最后，互联网征集。互联网征集不仅信息量大，易于获取，而且质量高，是一条重要征集渠道。 　　 3.征集内容。征集内容的针对性是征集制度有效落实的重要条件。H省将征集制度定位为服务于领导决策，因此，H省人民建议征集始终紧密围绕省委、省政府的中心工作，动员和组织社会各界人士建言献策。H省人民建议征集办公室每年收到的建议内容既涉及政治、经济、教育、农村等宏观问题，也有政府应推行垃圾分类回收、加强某处文物保护等具体建议。 　　 4.征集的激励因子。激励对于激发公民参与积极性和主动性、获取高质量的建议有着不可忽视的作用，对提高公民参与水平至关重要。H省主要运用了三种激励因子推动建议征集的发展：一是及时、认真回应建议人的建议，坚持来信必复，保护建议人的积极性。二是采取考核措施，挖掘征集网络的潜力。2003年H省征集办制订了《关于人民建议暨信访信息工作的考核办法》，各地也相应制订了考核办法。在考核制度的推动下，当年H省征集办整理各级征集办提供的人民建议22期，占全年整编期数的一半以上，收效显著。三是采取奖励措施。2006年开始实施优秀人民建议奖励办法，对优秀人民建议进行有偿采用和奖励，给予建议者600元到1万元不等的奖励。 　　 5.征集建议的处理。建议处理是人民建议征集制度的关键环节。1995年H省征集办制订了《H省征集人民建议工作规程》，对建议的处理做出了严格规定，使人民建议处理纳入了