我国海关引入公共管理的可行性研究.doc

一、导 论 　　（一）公共管理思想综述 　　公共管理最早可以追溯到1887年威尔逊所发表的《行政之研究》，在这一经典的著作中，他呼吁建立一种新形式的行政科学，使政府的运作能如企业经营般的流畅。①公共管理（Public Management）作为一个名词首次出现则是在20世纪30年代末期，行政学者古克利及富尔顿在著作中主张，将管理主义与公共性目标结合，强化政府的管理能力。公共管理作为一门理论和科学研究领域，严格来说发展于20世纪70年代以后，公共管理的产生是有着学科发展和时代背景因素的。 　　公共管理学的发展来自于公共行政学的发展。公共行政学成为一门独立的学科后，经历了几个发展阶段，从古德诺的政治与行政二分法与魏劳毕提出的行政原则，到二次世界大战后公共行政学向政治学的回归，再到20世纪60年代一些行政学者将公共行政学转向管理领域寻求发展。在这样的背景下，公共行政的学者试图将传统公共行政的规范取向与一般管理的工具取向结合起来，发展不同于传统公共行政研究的新途径，即公共管理。 从20世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础--威尔逊和古德诺的政治--行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，政府失败论开始占主导地位。这样的现实背景成为了公共管理发展的动力。 　　随着公共管理理论研究的发展，自20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，公共管理的研究重点、范围也处在不断变化和发展之中，在不同时期人们对公共管理的理解都有所不同。在本文中，笔者认为以下定义是比较能够反映公共管理含义的：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的资源，广泛运用政治、法律、管理、经济等方法，强化政府的治理能力，从而达到提高政府绩效和服务品质的目的。公共管理将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为职业的实践者。在这个定义基础上，笔者认为公共管理理论是旨在帮助公共管理者获取解决公共问题，处理公共事务所需的知识、技能与策略的理论。作为一门学科，它既重视公共管理的外在环境，又重视内在的管理；重视私部门的管理方法和技术，但未改变公共部门的主体性。 　　（二）新公共管理理论与新公共服务理论 　　自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式--新公共管理（New Public Management）在英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。 　　1．公共管理理论的发展--新公共管理理论 　　传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治--行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以新古典经济理论、新制度经济学、公共选择等现代经济学理论和企业管理理论及方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从自利人（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本-效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从企业管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，企业许多管理方式和手段都可为政府部门所借用。如企业的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对企业来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为企业所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为企业所独有，它们完全可以运用到政府的管理中。① 　　新公共管理理论强调政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。因此，有效的政府并不是一个实干的政府，不是一个执行的政府，而是一个能够治理并且善于实行治理的政府。为实现这一观念的转变新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中，