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土地财政 问题浅析 近年来，土地问题已经成为全社会关注的焦点问题，经常成为媒体和各界讨论的热点。但是仅仅就土地问题谈土地问题是远远不够的。如果略加探究，不难看出土地问题与地方政府有紧密的关系。在国土资源部挂牌督办的违法用地案件中，半数为地方政府行为。深究其因，很大一个因素源于隐藏巨大风险和弊端的土地财政。 所谓土地财政其实是地方政府预算外收入，但是却在地方政府的财政中占有很大份额。其主要是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持财政支出的行为。土地财政的形成源自于1994年实行分税制度改革以后，由于一些税源稳定、税基广、易于征收的税种大部分划归了中央政府，地方政府事权和财权搭配不合理，财政压力较大，在这种情况下地方政府开始积极谋求其他方式来增加收入。由于当时把土地出让金全部划归为地方所有，因此，土地财政逐渐成为地方政府的首选。 事实上，地方政府也的确通过经营土地获益匪浅。通过土地出让和开发，地方政府可以获得的财政收入包括土地出让金以及各土地部门的征收费用，此外，还包括与土地出让直接或者间接相关的各种税收，例如城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税等，以及房地产业的营业税等。这一点在2009年两会期间，全国工商联房地产商会在其书面发言稿就指出，房地产开发的总费用支出的一半流向了地方政府。据相关研究报告显示，两三年前，东部一些县市土地出让金收入少则十多亿元，多则近二十亿元，土地出让金收入占预算外收入的比重高达60%以上，即使是在中西部地区，预算外收入的增长也主要源自于土地出让收入以及与土地相关收费的增长。2009年我国地方政府土地出让金收入总额达15000亿元，占当年地方财政收入的48.8%。上海、杭州等地方政府的土地出让金收入过千亿。由此可以明白为何土地财政备受地方政府青睐的原因。 客观的讲，在城市化发展初期阶段，地方政府要发展城市建设，采取这种土地经营模式的确可以形成土地市场和房地产市场互相带动的双赢局面，增加地方政府财政收入，加大城市建设投入。这也是为何早几年很多城市提出经营土地、经营城市一说的主要原因。但是土地财政模式对于地方社会经济发展的贡献是短期的，暂时的，不可持续的，如果将其纳入地方政府财政的常规模式会产生很多弊端。 第一，容易造成土地粗放利用和闲置问题，浪费土地资源。 为了增加地方政府财政的可支配能力，地方政府往往通过建设各种开发园区，吸引外来资金投入。在这个过程中，由于急功好利或者为求政绩，出现随意圈占土地扩展，出台各种优惠政策，导致开发区泛滥，土地闲置，严重浪费土地资源，进一步加剧我国仁弟矛盾。 第二，过分倚重房地产业和建筑业造成地方产业结构畸形。 为了使地方政府利益最大化，土地财政这种模式容易造成地方政府政策过分向房地产业、建筑业倾斜，因为这些产业能够快速增加GDP，增加财政收入。事实上，我国很多地方已经出现了这样的趋势。这种单一、畸形的产业结构不利于我国城市化建设的可持续发展。 第三，土地财政模式在一定程度上增加了政府财政和金融的风险。 土地收购储备过程中，地方政府往往通过土地储备中心等政府性公司以储备的土地作为抵押进行贷款，从而实现土地融资。这种贷款实际上是以政府信用作为支撑的，因此，其贷款风险实质上是转嫁到了地方政府的财政风险上。因此，既增加了地方政府的财政风险，也加大了银行的金融风险。 第四，诱发地方政府违法用地，滋生腐败。 因为土地出让、批租等款项完全由地方政府支配，同时由于缺乏有效的监管，土地审批成为地方政府的摇钱树和零钱袋。基于利益动机，特别容易造成地方政府违法用地。事实上，这几年国土资源管理系统查处的土地违法案件中，地方政府违法占地的因素占很大比例。同时，由此产生的权利寻租、贪污腐败现象也很严重。 基于种种弊端，必须扭转地方政府这种目光短浅的以地生财行为，必须尽快改变当前这种饮鸩止渴的土地财政模式。要从根源上解决土地财政问题，必须先削减地方政府土地财政的原动力，因此，首先，要解决中央与地方关系的问题，合理划分中央与地方的事权与财权。要将部分中央与地方的共享税划拨比例向地方倾斜，保证地方政府财权与事权的统一。 其次，对地方政府的考核标准和体系需要重新调整。在当前的发展阶段，中央对地方政府的考核在很大程度上还是针对经济发展指标的考核，哪个地区的GDP增长快，财政收入高，哪个地区的地方官员就升迁的快，反之，则没有升迁的机会。应逐步转变以经济发展为唯一考核标准的政绩体系，加大对政府公共服务方面职能考核的比重。 再次，要根本解决土地财政问题，就要为地方政府寻找到一个稳定的，不依赖土地出让的税源，比如物业税，但是就目前来看，物业税的开征还存在种种问题，但就长远来看，财产税可能是解决土地财政问题的一个出路。 最后，要进一步严格土地管理。这包括两个方面的内容，其一是加强土地执法，充分发挥国家土地督察制度