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国家治理体系中的政府与社会资本合作并采取现代治理结构而更具效率。PPP模式充分利用资本分工格局中公、私资本所各自具备的比较优势，通过公、私资本有效协同来实现公共项目更具经济效率和管理效率的运作，从而实现保证公共利益和维护市场原则的双赢。由此看来，PPP模式就是一种基于资本分工的资本合作。它以资本为纽带，通过社会资本对公共事务的有效参与，维系起公、私部门间的有利互动。这不但象征着对双方行为边界的认可，也意味着对契约精神的尊重。政府与社会资本通过内生演化而实现功能分化，又因“经营”财政和“经理”公共事务的现实需要而实现合作和功能融合。“公共财政”理念的不断强化，使得财政的“国家”概念逐步式微，“父爱主义”财政观成为过去式。虽然在多年来的财政实践中，我们注重对精细化的强调，使得公共财政在整体模式上更体现为“功能财政”，但随着经济日益增长，社会不断分化，国家治理体系和治理能力建设成为全面深化财税体制改革的总体出发点。公共财政作为公权力实现公共职能的载体和途径，将被赋予更加丰富的战略内涵。在更加宏大的历史观维度下，公共财政的运行模式，将会从之前的面向市民社会实现资金功能，转变为面向公民社会实现资本职能。因此说，公共财政肩负着国家治理基础性、支柱性作用的重任，不能将国家治理简单地降格为国家和社会管理，这是财政理念上更加深刻和抽象，同时也更具战略意义的转变。□王春成政府与社会资本合作（PPP）作为一种公共投融资行为，能够充分调动社会的资金和管理资源。它以政府信用管理和投融资能力管理为手段，通过对国家资本的使用与运作，实现公共、私人部门资本资源的良性互动。从经济角度来看，PPP是国家公共服务体系建设、运行的一种全新模式，是基于资本分工的公共、私人部门间资本合作；从社会政治层面而言，PPP则是财政实现自身在国家治理中基础性、支柱性作用的一种有效制度安排，对建设现代国家治理体系和提升国家治理能力具有重要意义。二、政府与社会资本合作中的公共信用资源及其管理（一）PPP的信用经济内涵社会资本对PPP项目的参与，以获得合理对价或收益为前提条件。公共部门调动社会资本的外在手段，是在公共信用资源基础上构造项目收益预期。本质上来讲，PPP模式下公共部门倚仗的经济基础是其所持有的信用资源，而财政和政府财力仅是其中之一。其一，PPP模式中，公、私两部门的合作基于资本而有序展开，但双方理性决策的依据是实际项目的经济状况或公共价值。这使得PPP模式公共项目中资本运动和实物流转更进一步分离，货币同实体经济更进一步疏远化，信用经济的特征愈发明显。其二，不同于简单资本借贷的是，PPP模式中信用不仅是实现投融资的基础，同时也是资本组织形式，以及公、私双方在项目管理方面的合作纽带。其三，从财政管理的角度来看，PPP模式公共项目中的公、私资本合作，事实上是政府信用资源的变现和使用。在传统财政财源被充分挖掘甚至超量开一、资本分工基础上的政府与社会资本合作政府、公共部门合作中居于主导地位的公共财政，不但扮演着公共经济活动执行者的角色，同时也扮演着社会价值运动组织者的角色。因为在公、私资本合作中，公共资本以市场和契约为基本准则，严格区别于政府公共管理行为。相对而言，公共资本的“逐利性”更加体现为对公共利益的强调，而社会资本则更加注重经济效益。与之相对应，公共资本具有良好的信用能力和坚实的信用基础，而社会资本则因为贴近市场CHINASTATEFINANCE工作研究日前，安徽省公布了第一批42个城市基础设施类PPP项目，项目总投资709亿元，涉及供水、污水、垃圾、城市交通和生态环境五大类。发，而公共支出压力有增无减，对公共产品与服务的需求持续旺盛的情况下，依赖公共信用资源的政府与社会资本合作成为一种现实选择。（二）公共信用资源管理及国家治理对现代市场主体而言，信用能力建设是其治理结构的主要目标函数之一。与此相一致，公共信用管理是国家治理的核心内容之一。从公、私资本的合作形式来看，资本只有在现代金融工具撬动下才更具流动性，基于信用的现代金融交易结构是PPP模式运行的基础。信用资源是PPP模式得以通过现代金融手段调动庞大社会资源的基础，是公、私资本得以合作的前提。从公共资本运作的角度来看，只有具备了现代金融意义的资金资源才是真正意义上的资本，否则只是一般意义上的资产。单一PPP项目是严格意义上的项目融资，但在宏观上，PPP事务是公共部门对信用经济的深度参与，PPP事务综合管理也就理所当然的是一种信用管理。公共信用资源管理的直接目标，是提升公共部门参与市场活动时的信用评级。市场和私人部门对公共部门进行信用能力评价，主要是基于公共资产、财政收支和预算执行这三者的运行情况，这也是公共财政的基本内容，具体到财务层面，实际是指政府的资产负债、成本收益和现金流量三张报表。社会资本进入PPP项目时，不仅应