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国家洗钱风险评估 ：国际框架及我国的思考◎苗文龙引言如何准确评估一国面临的洗钱风险，是国际反洗钱的难题。较早提出风险为本反洗钱的国家，例如英国、美国等，洗钱风险评估主要侧重于金融机构层面。 英国金融服务局（Financial ServicesAuthority，FSA）于 2000 年制定的《新千年的新监管者》则提出以风险为基础的监管理念。2002 年英国 FSA 提出“建立新监管机构的进程——报告2”，明确了英国金融服务局的操作性框架，设立了一套战略目标，以帮助英国金融服务局来履行其法律职责。该套战略目标包括三方面内容，即评估环境因素、进行风险评估以及完善新职责。英国金融服务局每年对上述战略目标进行一次评估，并且在其预算报告中公布评估结果。2003 年英国金融服务局发布《金融机构风险评估框架》，比较全面地探讨了英国金融服务局对于不同金融机构的风险进行评估的基本步骤、思路和方法。2004 年 FSA 发布《国家反洗钱战略》，承诺政府在履行监管职责时，“将以风险为基础，用灵活的原则性规定取代描述性的、具体的监管要求”。美国、澳大利亚等国家也相继在反洗钱领域推动以控制风险为本的改革，要求反洗钱义务主体科学地评估本行业、本单位、本部门面临的洗钱风险，提高监控和防范洗钱行为的准确性。沃尔夫斯堡集团（Wolfsberg Group）于 2006 年发布了《风险为本的反洗钱方法指引》，指导机构识别客户及交易的潜在洗钱风险，并实施相应的措施及控制方法。FATF（国际金融特别行动工作组）也积极倡导成员国开展洗钱风险评估，2007 年以来先后发布了会计师、贵金属经销商、房地产中介机构、赌博、法律职业、货币服务、寿险等不同行业的多个风险为本的方法指引，以及足球、自由贸易区、证券、贩卖人口与偷运移民等多个行业的洗钱风险类型研究。FATF 于 2010 年发布了《全球洗钱恐怖融资威胁评估报告》，在提出新建议和对原有40 条建议进行充实和完善的基础上，开展针对洗钱刑事犯罪类型的研究，挖掘洗钱犯罪深刻的社会、地域、经济、文化和行为根源，创新和建立洗钱及恐怖融资威胁和危害分层次的立体交叉分析评估体系，并要求金融机构和特定非金融机构通过有效配作者简介：苗文龙，供职于中国人民银行西安分行反洗钱处。置资源，使洗钱风险得到充分的重视和积极的应对。 FATF 还于 2012 年通过了新的《反洗钱、反恐怖融资和反扩散融资国际标准》（新 40 项建议），其中对反洗钱与反恐怖融资风险为本的措施进行了明确和全面的论述。世界银行于 2013 年研究发展了两个国家风险评估工具（第一代和第二代国家风险评估工具），提出了基本的国家洗钱风险评估过程，以便于一些国家在洗钱统计数据非常有限的情况下以此为依据开展风险评估工作。国际货币基金组织于 2013 年为成员国进行国内洗钱（ML）/ 恐怖融资（TF）（下面简称ML/TF）风险评估（NRA）提供了一套国际标准原则和方法框架，以帮助各成员国当局集中监管资源，减轻洗钱和恐怖融资风险，各国可根据选择偏好决定实施细节。一、国际上一国洗钱风险评估思路近年来，比较详细和具有代表性的风险评估方法是世界银行和货币基金组织提出的框架。(一)世界银行评估方法1.第一代工具第一代风险评估工具最初由世界银行提出，由世界银行和亚太地区反洗钱小组（APG）联合倡议，后来融入战略实施规划。其主要框架基于 Excel 模板，利用矩阵方法评估洗钱及恐怖融资风险，并侧重于风险评估模板的 ML / TF风险的威胁和漏洞。世界银行成员国可根据本国经济规模、金融部门及特定非金融机构的复杂性和深度、以及 ML / TF犯 罪状况，独立使用第一代 NRA工具。国家洗钱风险评估模板国家恐怖融资风险评估模板威胁分析威胁分析现行犯罪类型TF威胁分析脆弱性分析脆弱性分析法律/司法/制度框架法律/司法/制度框架经济地理环境经济地理环境金融机构金融机构DNFBPsDNFBPs战略实施规划层面的国家洗钱风险评估模板包括 5 个评估领域：洗钱犯罪类型 / TF威胁分析、司法/ 法律 /制度框架、经济与地理环境、金融机构和DNFBPs（特定非金融机构）的漏洞研究，每一块内容都需要用精选的指标来表示。两个独立进行的 ML 风险和 TF风险的风险评估，使用对称的风险评估结构（见表1）。ML 和 TF风险评估模板之间的主要区别是威胁分析。洗钱威胁分析的目的是根据收集的数据和信息了解洗钱上游犯罪类型、洗钱威胁来源、洗钱方法。威胁分析的结果有助于执法机构采取有针对性的措施打击犯罪活动。漏洞分析部分包括四个评价矩阵，其中每一个侧重于来自不同领域产生的漏洞。“司法 / 法律 /制度框架”和“经济与地理环境”侧重评估国家层面因素所产生的漏洞，“金融机构”和“DNFBPs”则侧重于金融机构及 DNFBPs 自身的漏洞