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中国具有分区分类特征环境政策分析 国家发改委国地所课题组2011 年11 月 以参加1972 年斯德哥尔摩的“人类环境会议”为起点，以1973 年 成立环保领导小组及其办公室为标志，宣告中国将环境保护正式纳入 政府工作议事议程，也是环境管理及其政策体系形成的起始点。上世 纪80 年代初中国将保护环境确定为基本国策。经过30 多年的不懈努 力，以预防为主、综合治理、强化管理为主要内容的中国环境保护政 策体系框架已经基本形成，并在不断得到完善和充实。 全面协调可持续发展的科学发展观以及构建和谐社会的思想提 出后，中国把统筹人与自然和谐发展提升到国家战略高度，将生态环 境作为全面建设小康社会的重要内容和标志。在国家“十一五”和“十 二五”规划纲要中进一步将构建资源节约型、环境友好型社会作为了 重大任务，并将环境保护作为了调整经济结构，转变增长方式的重要 举措。在“十二五”期间中国展开了全国规模空前的节能减排工作， 配套的政策也陆续出台实施，使得中国的环境政策体系得以不断丰富 和完善。2011 年10 月中国发布 《国务院关于加强环境保护重点工作 的意见》，在若干政策领域又有所突破。其中涉及到的具有分区分类 特征的政策，为未来中国在此领域的发展指明了方向。 1 一、积极预防政策 作为预防环境污染和生态破坏政策的核心内容，环境影响评价和 建设项目“三同时”，是中国在环境保护管理中引进较早，实施时间 较长和效果较好的政策手段。在《环境影响评价法》发布实施以后， 将过去仅仅对于建设项目实施的政策，扩展到规划领域。新近发布的 《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》第一条中就进一步强调 了要严格执行环境影响评价制度，说明此项制度对于中国环境保护的 重要性，以及其还有需要完善之处。 1、规划环境影响评价 《环境影响评价法》规定对于土地利用的有关规划，区域、流域、 海域的建设、开发利用规划进行环境影响评价，编制环境影响的篇章 或者说明。对于工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城 市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划则明确要进行环境影响 评价，并向审批专项规划的机关提出环境影响报告书。这是中国环境 政策实施中的重大突破。2009 年国务院发布实施《规划环境影响评 价条例》，对于规划环评中评价内容、审查程序以及开展跟踪评价和 法律责任做出了更加具体的规定。2009 年由环境部组织开展了环渤 海、海峡西岸、北部湾、成渝和黄河上中游能源化工区5 大区域重点 产业发展战略环评工作。 2011 年8 月环境保护部和国家发展和改革委员会联合发布《关于 进一步加强规划环境影响评价工作的通知》，对于加快推进规划环评 2 的实施进程提出了指导性意见。《国务院关于加强环境保护重点工作 的意见》中更进一步强调：凡依法应当进行环境影响评价的重点流域、 区域开发和行业发展规划以及建设项目，必须严格履行环境影响评价 程序。 从以上已经发布实施的规划环评相关法规、政策中，以及目前已 经开展的规划环评的实践活动来看，此项政策的技术性、基础性工作 仍然存在很多需要完善之处。尤其是在应当进行环境影响评价的规划 具体范围、规划环境影响评价技术导则和技术规范、公众参与形式、 省级以上专项规划环评审查程序等方面，需要相关部门共同组织开展 前期研究工作，使得这项政策尽快成为环境保护参与综合决策的重要 途径和手段。 2、重大建设项目环境影响评价和“三同时” 对于建设项目的环境管理是中国实施最早、效果最显著的环境政 策之一。经过三十多年的不断完善，此项政策已经形成了较为完整的 体系。在新近发布的 《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》中 更进一步明确：把主要污染物排放总量控制指标作为新改扩建项目环 境影响评价审批的前臵条件；环境影响评价过程要公开透明，充分征 求社会公众意见；建立健全规划环境影响评价和建设项目环境影响评 价的联动机制；对环境影响评价文件未经批准即擅自开工建设、建设 过程中擅自作出重大变更、未经环境保护验收即擅自投产等违法行为， 要依法追究管理部门、相关企业和人员的责任。这些规定使得此项政 策与污染物总量控制建立了更为紧密的联系。在《关于进一步加强规