注册规划师教材三城市规划管理与法规.doc

第一章 行政管理学概述 第一节 行政和行政管理的基本概念 一.行政概念 行政就是国家行政主体依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动。换句话说，行政是国家行政主体实施国家行政权的行为。 行政的这一定义可以引伸出两层含义： 行政是行政主体的活动 行政主体就是指依法代表国家、并以自己的名义实施国家行政管理的组织。在我国，它主要是国家行政机关及其机构，并包括得到行政授权的企业、事业单位和社会组织。可见，行政不限于行政机关的活动，它还包括行政机构，得到授权的企业事业单位和社会组织的活动。 行政并不是行政主体的所有活动 它限于指行政主体对国家和社会事务进行管理的活动，行政主体的非管理活动(如借用、租赁、买卖等)不属于行政。 从实质上说，行政就是一种管理。但它既不同于一般的社会管理，也不能与国家管理完全等同。从一般意义上说，它就是国家的行政管理。 二.行政的分类和特征 1.行政的分类 分类是科学研究的基本方法之一。对行政的分类，不仅有助于深化对行政的研究，而且将为整个行政法学理论的建立奠定基础。以不同的标准划分行政，行政就显出了不同的种类： （1）根据国家行政管理的领域，行政可划分成以下的种类：组织行政、人事行政、公安行政、司法行政、民政行政、经济行政、科技行政、教育行政、军事行政、外事行政等等。 （2）根据行政的范围，行政可以分别划分为中央行政和地方行政、城市行政和农村行政、内部行政和外部行政。 （3）根据行政关系的涉外因素，行政又可以划分为国内行政和国际行政。 2.行政的特征 无论哪种行政，它都具有行政的一般特征，这些特征反映了行政自身内在质的规定性，从而使行政与非行政相区别。行政主要有四大特征： （1）行政具有国家意志性。行政不是一般的社会活动，更不是个人活动，而是一种国家的活动，它以国家机关的名义进行并体现国家意志。 （2）行政具有执行性。行政并不是国家的所有活动，而是行政机关实施国家行政权的活动。这种活动主体主要是国家行政机关，活动的内容是实施国家行政权。根据我国宪法第85条和第105条的精神，从中央到地方的国家行政机关就是从中央到地方的各级人民政府，它们是本级权力机关的执行机关。行政活动便是人民政府执行权力机关意志的活动。人民政府由权力机关(人民代表大会)产生，它从属于权力机关并向其报告工作。它对权力机关的意志只有执行的义务，而没有“抗衡”的权力。因此，从实质上说，行政是一种执行活动，是行政机关执行权力机关意志的活动。 （3）行政具有法律性。现代行政管理首先是一种法律管理。现代行政尤其是我国行政，并不超越于法律，它要受法律制约。“依法行政”是当代行政法的原则和核心。它要求一切行政都遵循法律所规定的条件、程序、方式、形式等，违反法律属行政违法，违法的行政显然就没有法律效力。 （4）行政具有强制性。这一特征是第一特征和第三特征引申的自然结果：既然行政是国家的活动，体现了国家的意志，那么，它的实施必然以国家的政权为后盾，既然行政是法律的活动，由法律所确认，那么，行政的实施必然以法律的强制力为保障。 三.行政管理 1. 行政管理学的概念 管理科学，是20世纪人类文明进步的重大标志之一。行政管理是管理科学的重要组成部分，它对社会的进步、国家的发展、人民的福利具有直接的作用。行政管理学亦称行政学，是研究国家行政管理规律的科学。它从产生到现在不过上百年的历史，是一门比较年轻的学科。但它已经引起人们广泛的关注。处在社会主义初级阶段的我国，面临着行政管理科学化的艰巨任务。加强行政学的学习和研究，对于实现社会主义现代化建设的宏伟目标，具有重要的意义。 行政与管理的概念有所不同。从纵向来看，管理的历史比行政更长，自从出现人类群体活动以来，就出现了管理活动。早在原始社会，人们为了生存，就要组织起来同自然界作斗争，就要组织生产和分配，这就是最初的管理活动。但是这时的管理只有社会属性，不具政治性、阶级性，所以还不是行政。原始社会解体以后，出现了阶级，诞生了国家，这时的管理代表了统治阶级的意志，有着鲜明的政治性，行政活动便产生了。从横向来看，管理的外延更宽，从生活到生产，从经济到政治，从个人家庭到国家、世界，只要人迹所至，都需要管理。但是，并非所有管理都属行政。 如何区别行政与管理？有人把行政称为政务的推行，管理是事务的执行；行政的层次较高，管理的层次较低。这样似把行政与管理完全分割开来了。我们以为，行政也是一种管理活动，行政与管理不是两个对立的概念。把管理看成是更大范围的系统，行政是该大系统中的子系统。 由于对行政的认识不同，对什么是行政学，它的研究对象是什么，也就表述各异。 有的认为，行政学是“以有效地管理国家行政事务为目的，系统地研究行政