中国公共管理-概念及基本框架.docVIP

中国公共管理:概念及基本框架 　　伴随世界范围内新公共管理改革的进程，各国政府日益重视本国的公共管理研究。中国自上世纪末以来也一直试图建立和发展起一套符合本国实际情况的公共管理框架。然而中国的公共管理体制建设并不能通过对传统行政管理作简单的概念替换而达到，因为公共管理有着与行政管理乃至公共行政不同的管理理念、管理主体、管理客体与管理方法。同样，中国公共管理的建设也不能硬套西方国家新公共管理的一般理论，因为中国是要在走中国特色发展道路的前提下构建适合中国国情的管理体制。那么，有无中国的公共管理？如果有，其特定涵义是什么？以及怎样建立中国公共管理体制？可以说这些问题的解决需要对中国公共管理的相关概念进行重铸，并在此基础上发展出一套符合中国实际情况的公共管理框架。 　　 　　一、中国公共管理的概念 　　 　　什么是公共管理?什么是中国公共管理？要搞清这两个问题，应先搞清管理、行政、公共行政、新公共管理等相关概念。 　　 　　1、把握与公共管理有关的几个概念 　　 　　管理二字，在中国古代“从竹”“从玉”因为“管”字或指管状乐器，或指毛笔的笔管，或指一种竹制的锁扣门户的工具，后者转义为锁钥。《左传?僖公三十二年》即有“郑人使我掌其北门之管”句。之后再引申为权力的归属，有权才能说“管”。理，本意是指“治玉”，即把原始玉石按其纹路雕琢成玉器。《韩非子和氏》云：“王乃使玉人理其璞而得宝焉”转义则是整理、条理、处理。因此，管理二字连用，一般是指在权限范围内，对事物进行处理、条理或整理之意。 　　 　　行政，古代指的是把“政”运行起来。按《说文解字》井，“行”是象形字，“从彳亍”，意味着人的两条腿（三骨相连）站立前行。转义就是“运行”“推行”政，则是“从正从攴”而“攴”，又是象形字，描画的是人手持鞭击打状。意味着统治者拿鞭子驱使老百姓走上所谓的“正路”（类似牧牛、放羊一类）。行政二字连用，即指把“政务”推行开来。我国《史记周本纪》中记述的“成王少，周初定天下，周公恐诸侯叛周，公乃摄，行政当国”，“行政七年”等，就是这个意思。当然，在近代，尤其是我国引入西学后，此词义发生了重大变化，主要是两个方面:第一，它已不是整个政务的推行，而只是其中的一部分，即与立法、司法并行的一种工作;第二，它实际上隐含了一种新的权力关系，特别是权力制约关系（社会制约政府)是一种民主体制下的分权。 　　 　　解放后，我国摒弃三权分立，改行议行合一理论，虽然也强调对行政权的制约，但由于实行计划经济和高度集权的管理方式，政府的主体地位及主导作用并没有削弱反而有所加强。这种情况甚至在今天也还有表现。按“政府专行政务”这样的涵义来理解“行政”概念难免有一系列缺失:第一，它不能明确揭示管理的公益目的，因而难以杜绝为私的成分;第二，公民是否参与不明确;第三，没有强调被管理的事务必须是公共事务，因而难以界定管理的范围;第四，它在行政中是否接受公民的制约，也没明确揭示出来。这就导致我们在使用“行政”概念时的多方面遗憾，因而需要思考对它的取代问题。 　　 　　若采用公共行政概念，情况就截然不同。我们可以把公共行政定义为：为了公益目的，由享有国家公共权力的机构或人员，在公民广泛参与及制约下，对公共事务所进行的具体管理活动。其中，除“具体管理活动”特指一种执行性活动，以与整个国家管理中的立法、司法及其他重大决策区别外，它特别强调和突出了行政管理的“公共性”因素。公共理念的萌发最早可追溯到古希腊，他们出于管理国家的需要，把社会事务分为公共事务与私人事务两部分，并在此基础上形成了公共事务、公共权力、公民等一些概念。应该说，公私事务的区分是人类的一大发明，因为正是有了这种区分，才有了公共事务管理的基本需要，才有了古代与现代的民主观念，也才保证了公民积极性在公私两个领域的发挥。而我们现在把“公共”两字冠于“行政”前面，是继承了人类这一文化成果，并使“行政”的概念发生了深刻变化。第一，明确了管理的公益目的;第二，把管理的范围限制在公共事务领域（把公共事务与私人事务区别开)第三，强调了公共事务管理中的公众参与；第四，强调了管理中的公共责任以及公民对公务人员的监督。而这些，正是现代民主思想的基本要求，因而它体现了对民主制度的落实。 　　 　　2.中国公共管理的概念分析 　　 　　那么，为什么我们又提出公共管理概念呢？因为“管理”的概念与“行政”又有所不同。它的范围更宽泛，对象也更复杂，更多样。它强调了一种新的管理活动，即为了公益目的，由社会上发展出来的多元管理主体以及它们所组成的网络结构，在公民广泛参与、参加、制约下，对公共事务所进行的一种多层次、多方法的管理活动。 　　 　　公共管理与公共行政概念的区别主要是：第一，管理的主体已多元化，它不再是政府“只此一家，别无分店”的格局。社会上的大量非政府