农村义务教育投入体制变迁.docVIP

农村义务教育投入体制变迁及当前存在的问题与对策 清华大学公共管理学院 邵 锋 从国际经验来看，义务教育是关系国民素质水平的基础，是重中之重。在(中共中央关于“九五”计划与2010年远景规划的建议)中指出，教育发展的目标是：“重点普及义务教育，积极发展职业教育和成人教育，适度发展高等教育，优化教育结构，2000年基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲。”义务教育作为科教兴国的基石，对促进社会主义现代化建设具有全局性、基础性和先导性作用，特别是农村义务教育关系到农村人口整体素质大的提高以及农业现代化建设进程。强调义务教育的战略地位，从根本上讲是要解决好义务教育的经费投入问题，这是各级政府保证和发展义务教育的共同职责，确保农村义务教育必要的经费投入，是农村义务教育顺利发展的基础，也是衡量农村税费改革是否成功的一个重要标志。 一、中国农村义务教育投入体制的历史考察 总体来看，财政与农村义务教育密切相关，按照中国财政体制的变革与农村义务教育的发展状况的关系，改革开放后我国农村义务教育投入体制可以划分为三个阶段： （一）“谁办学谁掏钱，乡镇为主”（改革开放至1994年） 改革开放以来，党和政府十分关心和重视农村义务教育，坚持把农村义务教育放在教育发展的重要位置。1985年，(中共中央关于教育体制改革的决定)提出，基础教育实行“由地方负责、分级管理”的财政体制。1986年《中华人民共和国义务教育法》的颁布和实施，用法律形式正式确定了义务教育的这一新体制。该法规定，“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证”，同时提出了“地方负责，分级管理”，谁办学谁掏钱的原则。但当时并未对各级政府的职责作出明确的规定。1989年，国家对财政体制进行改革，决定在乡一级建立财政，包括教师工资在内的十几种支出放在乡财政，这项改革更强化了“谁办学谁掏钱”的投资体制。1992年颁布的(义务教育法实施细则)，进一步把以地方为主负担教育经费的特征加以明确。该细则要求：“地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资，由地方各级人民政府负责筹措。”“中央和地方财政视具体情况，对经济困难地区和少数民族聚居地区实施义务教育给予适当补助。”基础教育管理责任下放，而我国农村义务教育学校主要由乡镇一级政府设置，因此按“谁办学谁掏钱”的原则，乡镇将负担大部分义务教育经费，而县级以上政府则只承担补助贫困地区和少数民族地区义务教育经费的责任。这样，农村义务教育逐渐形成了“地方负责，分级管理，以乡为主”、“人民教育人民办”的局面，乡镇政府和农民承担了农村义务教育的主要责任。从当时情况看，这种“三级办学，两级管理”、“以乡镇为主”的农村义务教育管理体制在改革开放的初期，中央财政收入比重较低而地方财政相对丰裕的财政格局下，对于促使地方政府加大教育投入，推动义务教育的发展，起到了一定的积极作用，调动了地方政府和人民群众办学的积极性，改变了当时农村义务教育落后的面貌，对“两基”目标的实现发挥了积极促进作用。 （二）财税改革使义务教育发展面临挑战(1994年至2001年5月) 1994年的分税制和之后的税费改革使农村义务教育发展面临严峻挑战。1994年，按照提高两个比重——财政收入占GDP比重和中央财政收入占总收入比重的目标，财政进行了分税制改革。改革的实践证明，分税制有利于规范中央和地方各级政府的财政分配渠道，增强了宏观调控的财力供给，促进了宏观调控政策的贯彻落实。但是，现行财税体制仍存在缺陷和不足：分税制着重强调中央集中财力的重要性，省级以下地方政府之间划分财政收入时，也都不同程度地按照上级政府集中财力的思路进行分税。这种从上至下财力递减的模式以及财政管理体制的问题，造成了地方财税运行中的诸多问题。改革后，中央财政收入逐渐上升，地方财政变得薄弱起来。据国家统计局2000年的统计数据，当时有2109个县级财政，4万6千多个乡镇财政，2000年全国财政收入1.34万亿元，其中中央占51%，省级10%，地市17%，县乡两级共计20%多一些。地方财力不足激化了财力与事权不统一的矛盾：在财政上解支出增加可用财力相对减弱的情况下，地方政府职能、职责范围并没有发生相应的变化，事权没有减少，相反，一些工作的难度不断加大，财政支出刚性越来越强。财力与事权不相称的问题，在最基层的政权——乡镇政府表现得更加明显。 各级政府间财力格局变了，然而教育的投人体制并没有做出相应的调整，导致了财权与事权的不对称，加剧了农村基础教育经费紧张的矛盾。据国务院发展研究中心的调查，中国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省里负担11%，中央财政负担很少，不足2%。中央和省级政府的教育事业费大部分用于高等教育，对义务教育只承担补助贫困地区和少数民族地区的责