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国家与儿童:民国时期儿童福利政策与服务实践历史研究 　　民国既是风雷激荡和暴风骤雨革命的时代，也是思想解放和价值观念全面更新的时代，各种社会思潮争奇斗艳，不同价值观念交流碰撞，文化革命与思想斗争空前激烈。这些理论政策争论不仅深刻拓宽更新改造人们的思想观念，而且为如何富国强兵和中华民族伟大复兴提供选择之路。更为重要的是，国家、社会、民政、公民、权利、需要、社会问题、社会政策、民生、妇女解放、慈善、功利主义、民主、自由、平等、博爱、互助、福利和社会福利等相关现代社会思想观念，伴随晚清的“宪政改革”与近代国家政治体制进入中国社会生活。需要特别指出的是，由于民国时期动荡战乱的社会环境，由于妇女解放、民族独立与国民革命等政治文化缘故，儿童养育、儿童保护和儿童福利思想意识受到社会各界人士普遍的高度重视，儿童福利处于公共福利事业的优先领域和中心地位。简言之，西方文化为基础的开放多元社会福利观念为民国社会福利和儿童福利事业发展奠定广泛的思想理论基础。 　　三、儿童福利行政体制与儿童福利服务立法 　　民国政府逐渐建立现代国家制度、社会福利和儿童福利行政管理体制。南京临时政府设置内务和财政九部，内务部下设警务、民治和卫生六局。当时严禁鸦片、剪辫子、禁缠足、废跪拜，奖励伤亡及有功将士，造福于民，开创社会新风。1927年，蒋介石在南京设立国民政府，社会福利行政管理体制基本形成，国民政府组织体系日趋完善，福利行政部门职责范围不断扩大，结构功能日趋合理。1940年社会部隶属行政院，由党务机构成为政府行政机关，专司社会福利事务，极大推动福利事业发展。社会部下设总务、组织训练、社会福利三司和合作事业管理局。社会福利司负责农工福利、儿童福利、社会救济、国民就业和国际劳工等事项将社会福利和儿童福利事业推向高潮。 　　民国社会福利和儿童福利立法层次分明，领域广泛，基本搭建起现代社会福利法律框架与政策体系。首先，最高法律层次的宪法规定。民国制宪的社会福利目标的演变趋势清晰。其次，国民政府颁布许多一般性法规政策，规范社会福利和儿童福利事业。如国民党五届三中全会决定以举办社会服务事业为今后地方党部之中心工作案。1928年内政部公布《各地方救济院规则》，1929年国民政府公布《监督慈善团体法》，1943年国民政府公布《社会救济法》，1944年行政院修订公布《社会部奖助社会福利事业暂行办法》。第三个层次是儿童福利的专门立法和政策规定，如1938年行政院核准的《抗战建国时期难童教养实施方案》。 　　四、多种多样困境儿童与儿童群体基本特征 　　民国时各类困境儿童和失依儿童数量巨大、地域分布广泛，构成弱势群体重要组成部分。民国时期经济落后、战争频繁和贫困问题严峻等原因，使儿童成了天灾人祸和战争的最大受害者。不幸的是，大量学龄儿童(6―12岁)无法就学和辍学率居高不下，绝大多数儿童无法接受正规基础教育。这种状况并非暂时状态，而是长期存在于民国时期。更悲惨的是，大量儿童因灾害和战乱流离失所，成为难童、流浪儿童、战灾儿童和各类失依儿童。不言而喻，数量巨大、类型多样的困境儿童和失依儿童为儿童福利事业的发展奠定了客观基础。 　　民国时困境和失依儿童群体性特征突出，直接影响儿童福利事业发展状况和政策模式。民国时期经济发展水平、人口结构、家庭状况和动荡战乱社会环境造就儿童群体诸多特征。首先，民国时期人口基数庞大，造成儿童群体数量巨大，使潜在儿童福利服务对象数量众多。其次，儿童主要由婴幼儿和学龄儿童两部分组成，全国各地学龄儿童年龄规定不同，如1927年北京有的儿童4岁入学，有的13岁入学，缺乏规范儿童标准，影响儿童服务；第三，全国困境和失依儿童群体城乡分布不均，北京、上海等城市、中部和四川省比较集中，由此导致儿童福利事业与资源主要集中在沿海少数大城市中的失衡局面，区域性特征明显；第四，困境和失依儿童群体类型繁多，其中尤以战争孤儿、难童、灾童、贫苦儿童和失依流浪儿童数量最大，是主要服务对象；第五，与此密切相关的是，民国时期儿童常常处于多种劣势和社会剥夺境况，贫困的生活、长期的营养不良、破碎的家庭、稀缺的受教育机会、动荡不安和险象环生的恶劣社会环境，既使儿童幸福快乐和无忧无虑地成长成为难以实现的梦想，又推动儿童福利事业的迅猛发展；最后，正是由于儿童数量庞大，婴幼儿和学龄儿童人数众多，特别是困境和失依儿童群体类型繁多，生活状况险恶，遭受多种劣势和社会剥夺，儿童在民国社会福利政策议程中始终处于高度优先的地 1