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提升预算透明度挑战与出路 　　【摘要】提高预算透明度、保障公众的知情权,是建立透明、廉洁、高效的政府的内在要求。要提高预算公开的供给意愿,明确规定预算公开的方式,并且使广大人民群众不仅充分享有预算的知情权,也能够享有预算的表达权和监督权,逐步推进预算的透明化。 　　【关键词】公共财政 预算透明 财政民主 　　 　　回顾我国改革开放30多年来的财政体制改革,可以从两个视角来看,一个是财政实体视角,另一个是公共管理或治理视角。客观地看,前一个方面的改革成就巨大,初步建立了符合社会主义市场经济体制要求的公共财政体系,财政税收政策对于经济和社会发展发挥了重要的作用。但是后一个方面的改革,进展相当缓慢,尽管扩大了预算的范围,减少了预算外收支的规模,但依然有相当规模的公共资金游离于预算之外,特别是,尽管个别城市的相关政府部门公开了预算的具体内容,国家预算公布的内容也比过去有了进步,但是预算和财政的信息公开还是太少了,许多应当为广大人民群众所了解和掌握的重要信息还无从获得,这种状况,与建设社会主义民主政治、构建和谐社会的要求相比,同发达国家或地区的成熟实践相比,我国的财政和预算透明度还存在很多问题和不足。 　　 　　制约预算透明的主要因素 　　 　　首先是思想观念转变不到位,没有充分认识到预算透明的重要政治意义。党的“十七大”报告明确指出,“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”,要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”,“推进决策科学化、民主化,完善决策信息和智力支持系统,增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。因此,推进财政公开、预算透明是建设社会主义民主政治的题中应有之义,不应当有什么限制因素。但是,我们也要清醒地认识到,改革开放之前的一个相当长的时期里,由于实行“以阶级斗争为纲”的错误理论和实践,实行高度集中的计划经济,再加上恶劣的国际政治军事环境,我国的绝大部分政府部门都形成了重视保密而忽视透明的习惯做法。实行改革开放以来,市场已经逐步成为资源配置的主要机制,我国经济融入全球经济的程度越来越深,可以说,制约财政预算公开透明的基本土壤已经不复存在。但是,在改革开放之前形成的一些习惯做法并没有完全消失。在一些政府部门及其领导看来,只要自己能够按照党和国家的路线、方针、政策,正确判断国际和国内、全国和本地的社会经济形势,处理财政预算事务,没有为个人或本部门谋取不符合法律法规政策和上级指示的特殊利益,信息公开不公开似乎就是无所谓的事情。在这种认识的指导下,预算就成为只需要少数人了解和知道的事情了,“公共财政”就变成了“政府财政”或“精英财政”,广大群众被边缘化了。 　　其次,部门利益、地方利益和既得利益群体的影响。按照现行的《预算法》的规定,我国目前各级政府的财政预算,是由同级的人民代表大会审查和批准的,由人民代表大会常委会监督预算执行、审查和批准预算的调整。人民代表大会作为国家的立法机构和权力机构对于预算发挥着十分重要的不可替代的作用。但是,我们也应当看到,由于长期以来人民代表大会及其常委会的主要工作人员大都是从政府行政部门退下来或转过来的领导干部,缺乏专职的工作人员,尤其缺乏足够的能够对预算进行实质性审查的专业人士,因此,预算的审查水平和质量就难以得到保证。这样,在人大及其常委会对预算的审查、监督作用不能充分发挥的现实情况下,负责预算编制的政府行政部门,尤其是财政部门,实际上就在很大程度上决定了预算规模和结构。在这种情况下,某些政府部门为了实现本部门的利益,就容易通过各种“合情合理”的公共关系活动,来影响政府的财政部门甚至政府的主要领导,从而在预算蛋糕中获得更大的一块。在目前转移支付规模不断增长的情况下,地方政府,特别是那些接受转移支付较多的地方政府,为了获得更多关照和支持,也耗费大量资源进行预算公关,那么多的“驻京办”“驻省会办”的长期存在就足以说明地方利益对预算的影响不可忽视。至于国有的垄断性行业对于预算的影响作用则更为明显。多年来,某些垄断行业的工资福利普遍过高,而长期不向国家上缴红利,即使已经开始上缴,但是相关信息公开披露的非常少。由于预算中带有一定的部门利益、地方利益和既得利益集团的痕迹,因此,担心公开预算会带来攀比和矛盾,并进而影响政府的公信力。反过来说,如果各级政府的预算都是很公平的话,公开预算的难度就会很小。 　　再次,预算缺乏足够的精细性和可靠性。在有些地方,人大或政府可能也想推进预算公开和透明,但是往往是“力不从心”,对本地区编制的预算缺乏自信心,是因为预算编制得过于简单,过于粗放,不够精细,不够可靠,担心向社会公众后影响政府的形象,不好向群众交代。其实,这种情况很好理解,我国的预算不够精细,不够可靠可能已经是一个老问题了。尽管