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从属地主义到合作治理：京津冀大气污染治理模式的转型-法律 从属地主义到合作治理：京津冀大气污染治理模式的转型 陶品竹 （北京市社会科学院法学研究所，北京100101） 摘要：大气污染的复合性、流动性等特点决定了在京津冀大气污染治理问题上必须高度重视区域合作。目前，三地正在积极探索区域大气污染合作治理的有效途径。从法治的视角研究京津冀大气污染合作治理，有利于加快京津冀大气污染治理的法治化进程，推动京津冀协同发展。具体应当从京津冀区域联合立法、区域联合立法框架下的京津冀地方立法、京津冀统一执法等层面为京津冀大气污染合作治理提供全方位的法治保障。 关键词 ：大气污染；属地主义；京津冀地区；合作治理；治理模式 中图分类号：DF468.3 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2014)10-0120-10 一、问题的提出 近年来，京津冀地区频繁遭遇严重的雾霾天气，其范围之广、持续时间之长、污染程度之重着实令人警醒。尤其到了北方供暖季，由于燃煤量增加、空气流动不畅，京津冀多地的空气质量指数air qual-ity index( AQI)①持续居高不下。根据环境保护部公开监测数据显示，仅以2014年1月份为例，北京市AQI超过300的严重污染天气有1天，AQI在200到300之间的重度污染天气有2天；天津市AQI超过300的严重污染天气有2天，AQI在200与300之间的重度污染天气有5天；河北省石家庄市AQI超过300的严重污染天气有15天，其中1月15日至19日甚至连续5天AQI均达到500，AQI在200与300之间的重度污染天气有10天¨1。2014年3月，环境保护部发布了《2013年京津冀、长三角、珠三角等重点区域及直辖市和省会城市空气质量报告》。该报告首次对我国自2013年实施环境空气质量新标准的74个城市进行了评价。该报告指出，从全国范围来看，“京津冀区域空气污染最重”！纠。严重的雾霾天气极大损害了公民的健康权益，制约着京津冀地区经济社会健康发展。面对这种状况，需要对京津冀地区传统的大气污染治理模式进行深刻反思。区域合作已经成为京津冀地区共同治理大气污染的必然选择。研究京津冀大气污染治理的模式转型及其法治保障，有助于突破京津冀大气污染治理中的法治障碍，推动京津冀地区协同发展。 二、京津冀大气污染治理的传统模式：属地主义模式及其困境 自20世纪80年代以来，因长期粗放式发展所导致的大气污染问题始终与骄人的经济增长速度相伴随。相关数据显示，“最近10年来，2012年的霾天最多，达到124天。近30年来，1980年霾天数最多，达到135天。”学者们不断呼吁要关注和治理大气污染，立法机关也相继制定了相关的规范性文件。《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）是当下大气污染防治领域最权威的法律②。目前，包括京津冀在内的各地大气污染治理模式就是根据该法确立的。 （一）《大气污染防治法》框架下的属地主义治理模式 《大气污染防治法》对大气污染治理模式有着明确规定。该法第2条规定：“国务院和地方各级人民政府，必须将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划，合理规划工业布局，加强防治大气污染的科学研究，采取防治大气污染的措施，保护和改善大气环境。”第3条规定：“国家采取措施，有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量。地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。” 据此，目前的大气污染治理模式是以行政区划为基础的、由中央政府和地方各级人民政府负责的属地主义治理模式。国务院和地方各级人民政府是大气污染防治中的政府责任主体，国务院对全国范围内的大气环境质量负责，地方各级人民政府对各自辖区范围内的大气环境质量负责。 大气污染属地主义治理模式的特点主要包括：(1)以行政区划为基础。大气污染防治以行政区域划分为基础，由各级政府在其辖区范围内负责推进，在一个行政区域内的大气污染防治进程、防治措施等内容主要由当地政府决定。(2)关门主义的防治思路。各级政府均在辖区范围内进行各自的大气污染治理，对所辖境内的污染企业等违法主体的行为进行法律控制，同级政府间缺少横向交流。基本上，地方政府对于相邻的其他同级地方政府的大气污染防治措施缺乏应有的关心。(3)“命令——控制”式推进策略。当前的大气污染治理主要是由各级政府自上而下制定防治目标，规定防治措施，整体上还属于“命令——控制”式的行政推进策略。上级政府对下级政府下达治理任务，下级政府对上级政府的命令遵照并执行。 （二）属地主义治理模式的困境