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国家治理体系下地方政府权力的横向与纵向配置 　　中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度， 推进国家治理体系和治理能力现代化。”科学有效的国家治理体系的建立是全面深化改革的目标和方向。在当前深刻、复杂的变革过程中，各种矛盾不断涌现，新的治理元素不断加入，要实现“加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明”的改革任务，转变政府职能，重构地方政府职权成为国家治理体系和治理能力现代化的必要途径。 可以说地方政府权力的重新配置是我国行政体制改革必须触及的深水区。 虽然在行政法学和公共管理学上对地方政府权力配置已有较多的探讨，但在“国家治理体系和治理能力现代化”的新理论指导下，赋予了法治在公权力配置中的新内涵。 在新形势下地方政府权力配置的考量因素和方向都呈现出新的维度，尤其需要在“政府—市场—社会”边界合理划分的基础上，重新审视地方政府权力的横向与纵向配置，这将是从行政法学领域研究此命题的新切入点。 　　一、国家治理体系对地方政府权力配置的影响 　　“治理”一词属于公共管理学中的特有概念，有其独特的内涵和外延。 现代“治理”理论源于 20 世纪 90 年代世界银行等跨国金融公司与英美等西方国家地方政府治理改革的理论与实践，它是在“新公共管理主义”、“新公共服务”思潮等一系列公共行政改革运动的基础上逐步发展而形成的一种全新的社会治理模式[1]197。 根据全球治理委员会 1995 年发表的《我们的全球伙伴关系》研究报告，治理被定义为：“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。 这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。 ” 　　当前西方国家的主流治理模式为合作式治理，即“一个公民社会，在政策制定的过程中，不只是自上而下的专家指导和政府全能， 更希望由公民、 社会和民间组织共同参与制定政策，借此形成与政府间的相互对话，实现共识的凝聚”[1]13。 因此，现代治理的观念意味着对传统上政府是唯一治理中心的彻底否定，意味着治理主体的多元化和治理的多中心性，意味着治理主体边界的模糊性及其治理主体之间的相互依存性和互动性[1]219，其中 “对政府部门而言，治理就是从划桨到掌舵的变化；对非政府部门而言，治理就是从被动排斥到主动参与的变化”[2]。 　　我国目前的地方行政层级为“省—市—县（区）—乡”的四级，这不仅导致行政权过度集中于政府，而且各级政府职责同构的领导与被领导关系，造成“一方面，由于行政职权的刚性制约机制不健全，政府依然拥有强大的行政强制职权，可以轻易地超越其职权范围，对微观经济和社会生活进行广泛的干预；另一方面，与此形成鲜明对照的，却是政府贯彻实施公共政策的能力，政府提供公共产品和公共服务的实际能力往往又非常低”[3]。 这与治理模式下的“分散化公共治理”或“多中心治理”格局[4]32的要求有着本质差异。 因此，在推动国家治理体系与治理能力现代化的过程中，政府内部多元治理主体之间职责权限的分工，政府与市场、社会的互动关系，构成了现代国家治理体系成长的两大主轴[5]。 　　二、地方政府权力的横向多中心配置 　　现代治理主体的开放性造就了多元治理主体并存的局面[6]。 西方社会学把整个社会分成三大板块：政府、社会和市场，对“多中心合作治理”的也主要从国家和公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作等角度开展[7]5。 在“多中心治理”模式下应当明确“政府—社会—市场”的权力边界。 这个边界不是将两者权力绝对分开，而仅是职责和功能上的相对明确[7]347。 寻找政府权力与社会、市场权力的平衡点，成为地方政府权力横向配置的关键。 经济调节、市场监督、社会管理、公共服务应当在各自的权力领域内有所侧重。 　　“社会治理的本质特征在于合作与沟通， 发挥不同社会主体在国家治理和社会发展中的作用。 国家既要保留传统的管理职能，同时更加强调服务职能，管理与服务两种职能要充分结合。 ”[8]而改变目前“地方政府普遍倾向于具有短期增长效益的基本建设等公共投资，忽视了本应承担的基础教育、基本医疗以及社会保障等关系民生的公共服务供给责任，从而造成经济繁荣与民生失调为特征的发展失衡”[9]的局面，应是地方政府与非政府部门互动的主要着眼点。 　　首先，决策权与执行权的适当分离。 中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》指出：“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体