逼出来“乡派”式改革.docVIP

逼出来的“乡派”式改革 　　“乡改”预示着什么 　　 　　农村税费改革在减轻农民负担的同时，也直接地减少了乡镇的财政收入，乡镇财政的缺口浮出水面。在这样大背景下，乡镇财政压力也直接导致了湖北省一些地方对乡镇体制创新进行探索。 　　其中，最有影响的莫过于“咸安政改”。农村税费改革的第二年，即2003年初，湖北咸宁市咸安区就选择了两个乡镇，进行乡镇领导班子“两票推选、交叉任职”，撤并内设机构、竞争上岗，撤销直管站所、整体改制的综合改革试点，半年后在全区进行了推广；2004年又在上年改革的基础上，对改制后的乡镇站所人员进行了“身份置换”，使之全部“退出事业编制，与财政脱离供养关系”。 　　“咸安政改”模式很快得到了湖北省委、省政府的肯定，2003年11月湖北省以“咸安政改”为蓝本，制订了湖北省乡镇综合配套改革方案，并在全省选择7个县市（区）首先进行试点。今年，湖北又在全省推行乡镇综合配套改革。 　　从全国来看，湖北省的乡镇体制改革涉及的范围之广、涉及的内容之深，远非一些省推行的机构精简式改革所能比。其意义不单表现在它的经济绩效上，更主要的体现在它导引的中国农村治理结构的变迁上面。 　　像湖北省这样的乡镇体制改革，我认为，将会导引乡村治理进行如下的结构转型：一是乡镇政府与村民自治组织之间开始按照有关法律，界定各自的治理范围；二是乡镇站所开始从乡镇政府中完全分离出来，成为企业性或社会性组织，并且这些组织与乡镇政府之间建立了“契约治理”关系；同时，这些企业性和社会性组织与农民（农户）之间也建立了比较平等的市场性服务关系；二是（乡镇）政府不再与分散的农民（农户）进行“面对面”的直接管理。虽然这些变化从目前来看还不够显著，但却在一定程度上预示着中国乡村治理变迁的未来趋向。 　　 　　两种改革的殊途同归 　　 　　湖北省的这种乡镇体制改革，究其实质而言，其实是一种“乡派”式改革，即，将乡镇政府变为事实上的县级政府派出机构。由于目前的宪法和地方组织法都规定乡镇政府为一级政权组织，湖北省只能在这一法律范围内进行改革，??以乡镇领导“交叉任职”是一个折衷的制度设计。如果从“乡派”这一角度再来看乡镇领导“交叉任职”，就比较容易理解。 　　 安徽省虽然也在乡镇机构改革方案中“提倡党政领导交叉任职”，但在实际的乡镇机构改革中基本上没有进行这样的改革（宣城市几个乡镇在2004年进行了类似改革）。不过，安徽省却在乡镇财政体制上进行了重大改革，在全省推行“乡财县管”。安徽和湖北的改革虽然侧重点不同（前者侧重于农村财政体制的改革，后者注重于乡镇领导体制和乡镇站所综合配套改革），却殊途同归，实质上均为“乡派”式改革。因为，实行“乡财县管”以后，乡镇一级财政形同虚设，没有一级财政的乡镇政府自然更像是县级政府的派出机构。 　　应该说，乡派式改革是“后税费时代”农村管理体制改革的一个现实选择。可问题是，乡镇政府改为县级政府的派出机构，如何增强它的民意基础？如何使之在体制上与村民自治制度进行“对接”？如何最大程度地满足乡镇社区性的公共服务的需要？ 　　从某种意义上说，作为县政府的派出机构，它更加具有“官僚化”的性格。由于它与村民自治组织的权力来源、权力结构的不同，乡村之间既有的体制性紧张不但不能缓解甚至会进一步激化、升级；甚至还会将这一体制性紧张关系进一步扩展到县级政府―――实行“乡派”，对于县级政府而言无疑于“引火烧身”；况且，一旦实行“乡派”也就不存在所谓的乡镇民主选举问题，派出机构的负责人从法理上而言理应由上级组织指定或直接任命；而从村级民选直接过渡到县级民选似乎更加困难，农村基层民主的发展由于缺少乡镇层次的必要过渡而将阻滞不前；另外，它也不利于生产或提供乡村社区地方性公共品或公共服务，因为从公共品的生产和供给角度而言，政府的层级越低，越符合社区地方性需要。一旦实行“乡派”，县级政府往往只会考虑全县的“平衡”而不会顾及乡村社区地方性特别的公共需求。而且，更糟糕的可能是，在目前的体制下，县级政府更有兴趣将公共资源投入到“县城”（或市政）的建设上来和一些“形象工程”、“政绩工程”上面，根本不顾及人民的公共需求。 　　 　　“乡派”式改革解决了什么 　　 　　后税费时代的农村管理体制，既要适应这个时期的农村社会经济的特点，也要符合乡村治理的未来变迁需要。应该说，“县政、乡派、村治”是符合后税费时代农村管理需要的一种较好的制度设想。 　　至于乡镇政府改为县级政府派出机构，如何增强民意基础，更好地满足乡村公共服务的需要，我认为可以借鉴各地的改革经验加以解决和完善。这些重要经验主要有：前文谈到的湖北省乡镇体制改革模式，尤其是“交叉任职”的乡镇领导体制、和“以钱养事”的乡镇事业改革，以及安徽省所推行的“乡财县管”改革模式。此外，还有四川、云南