地方政府融资平台贷款前世今生.docVIP

地方政府融资平台贷款的前世今生 　　【摘要】至2010年11月末，全国地方政府融资平台贷款余额达到9.09万亿元，占全部人民币贷款余额的19.16%，被媒体称为地方融资平台绑架银行，成为中国经济的隐患。本文尝试通过此类贷款前世与今生的比较，揭示地方政府融资平台贷款风险，寻找管理对策。 　　【关键词】融资平台 地方政府 贷款风险 　　 　　根据银监会对全国地方政府融资平台清查摸底的结果，至2010年11月末，地方政府融资平台公司的数量由2008年金融危机爆发前的2,000多家暴涨到8,800家，贷款余额由2008年末的1万余亿元增长到9.09万亿元，占全部人民币贷款余额的19.16%，占2010年中国GDP的22%［1］。 　　地方政府融资平台贷款规模在较短时间的飞速发展，也导致风险快速积累，引起各方高度关注。如瑞信亚洲区首席经济师陶冬认为，地方政府融资平台的债务问题是其十年来所看到的中国经济隐含的最大的定时炸弹［2］。而经济学家成思危则将其比喻为“中国式次贷”，认为“外国的次贷是把钱贷给没有还款能力的个人，中国的次贷是把钱贷给没有还款能力的地方政府，地方融资平台贷款看似由国家信用、地方政府信用作保证，最终还是百姓买单”［3］。 　　其实，在中国，地方政府融资平台贷款早不是什么新鲜事物，在1999年和2004年四大商业银行的剥离贷款中和历年的呆账贷款核销中均能看到此类不良贷款的身影。知史以明鉴，了解前世的地方政府融资平台不良贷款，对于管理今生的平台贷款风险有重要的借鉴意义。 　　一、地方政府融资平台贷款的前世：曾形成大量的不良贷款 　　政府融资平台这个名词是2008年之后提出的，但对中国银行业来讲，政府融资平台并非新鲜事物。 　　根据国发[2010]19号文［4］的解释，地方政府融资平台公司是指地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。 　　据此概念分析，地方政府融资平台公司的主要特征：一是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等设立，资产由政府注入；二是投资项目具有政府公益性，如市政建设等。还有一点必须提到，即地方政府必要时会对平台贷款辅以财政担保，以实现承接资金的目的（此现象在国发[2010]19号出台前普遍存在）。据此推定，政府融资平台早已有之，差异是之前的政府融资平台形式多样，而现今的政府融资平台大多包装以公司法人。地方政府融资平台在2008年金融危机爆发前的发展可分为三个阶段［5］： 　　前身（20世纪80年代-1994）。此期间广东省推行“贷款修路、收费还贷”政策，这种政府借钱发展当地基建的模式正是地方政府融资平台的前身，而这类政府融资进行基础设施建设的模式也逐步在全国推行。 　　探索期（1994-1997）：1994 年分税制改革后，中央与地方政府财权明确，各地政府纷纷成立类似于建设开发领导小组办公室的机构，统一规划和领导市政设施建设。此期间融资平台的经济作用尚不明显，但有一定经验积累。 　　推广期（1997-2008）：1997年亚洲金融危机爆发，中国通过大规模基础设施建设刺激经济。中央政府为审批通过的基建项目提供一定的中央财政支持，地方政府安排配套资金。为缓解资金压力，地方政府纷纷成立融资平台，以获取融资。 　　早期的地方政府融资平台曾形成大量的不良贷款。2010年3月，《中国经济周刊》援引某中型股份制银行高层领导的话：“目前，我们银行中的呆账坏账70%～80%是由地方政府担保或地方政府背景公司无力偿还贷款造成的，主要是在20世纪90年代末那波政府基建投资热潮中形成的。” 　　以下是三个地方政府融资平台不良贷款的典型案例。 　　（一）地方政府信用缺失导致平台贷款形成不良［6］ 　　1992年，某市政府决定改造该市危房棚户区，专门成立某开发建设指挥部，由市政府开发办直接领导。项目总投资70,000万元，安置动迁户5,468户。指挥部成立后随即向银行申请贷款。1993年末工程建设及动迁安置工作完成，此后指挥部未再承担其他工作，拖欠承建单位费用10年之久，没有有效偿债资产。1999年，指挥部所欠银行债权5,431万元剥离给信达资产管理公司。银行贷款由市政府城市建设综合开发办公室担保，担保有效，2003年担保单位撤销并入市房产住宅局，新的主体无主体资格且无偿债能力。 　　信达资产管理公司认为该贷款的不良成因是：“借款单位的成立、借款及担保完全是行政行为，借入资金之初就未对还款来源做过规划，面对金融机构多次催讨，当地政府采取不作为的态度；而当年的指挥部当事人表示，贷款是政府行为，与他们没有关系”。 　　（二）地方政府透支未来财政收入导致平台贷款形成不良［7］ 　　上世纪90年代，广