德米提也夫公共行政改革俄罗斯教训.docVIP

德米提也夫公共行政改革的俄罗斯教训 　　要平衡好中央集权和地方分权的关系，在进行大规模改革前要进行多次试点，最高决策层要有足够的政治决心 　　 　　20世纪90年代，公共行政改革在俄罗斯只是一个优先度较低的议题。当时，政府迫切需要解决经济衰退、财政赤字、高通胀以及民众生活水平降低等问题，建立基本的市场制度和实现经济金融稳定是政府的首要任务。全面的公共行政改革并不在政府的考虑之列。 　　当时进行了公共行政方面一些最紧迫的变革，包括“权贵阶层”控制体系的废除，一些零星的公务员改革措施，以及预算和货币当局的改革。后者包括建立独立的中央银行，理顺税务征收的流程，实施现代化的预算分类，引入透明和平衡的联邦预算，通过财政部和会计署对公共部门的支出进行有效控制。这些已经被证明是当时公共行政改革中最成功的部分，俄罗斯由此实现了金融和经济的稳定。 　　但由于投入受到过于严格的控制，基层改进其绩效和效率的激励减弱，20世纪90年代零敲碎打的改革未能取得任何重大进展，公共行政整体表现急剧恶化。即便是预算管理改革，也只取得了部分成功。政府只是维持了账面平衡，但公共支出的效果和效率没能提高。 　　到20世纪90年代末，低效率的公共行政体制成了俄罗斯经济成功转轨的主要制度障碍。 　　俄罗斯转轨的第一阶段于2000年大体完成。在财政状况稳定，经济增长有所恢复的条件下，公共治理危机上升到了改革议程的首位。在普京的第一次总统竞选中，公共行政改革的新计划由俄罗斯战略研究中心初步拟定，此后即实施了一系列广泛的政策措施。其主要目标，是要从根本上改善公共行政的效率和效能。 　　宽泛地说，公共行政改革包括了政府行为的所有主要方面，比如公共管理、财政、联邦和地方政府的组织结构等。在一些领域，公共行政改革也影响到了立法机关和地方自治政府（如在联邦和地方政权之间划定职责），以及司法机关（如建立行政法院）。 　　2001年－2004年间，为了有效地协调处理公共行政改革的诸方面，俄罗斯成立了四个委员会。 　　――为明确各级政府的责任，减少重复和功能重叠的各级公??行政机构，俄罗斯于2001年成立了负责中央政府、州政府和地方自治政府之间职责划定的委员会。根据新的安排，各级政府应得到一个与其责任大体配套的税基。目前，联邦和州一级政府的职责划定已经妥善完成，市级政府职责的划定正在进行中。迄今为止，这方面改革进行得相当成功。 　　――为推行公务员改革，包括进行工资改革、引入灵活的就业机制、实行公开招聘、以及推进人力资源管理现代化等，俄罗斯于2001年成立了公务员改革委员会。新公务员法已经通过，公务员报酬制度也得到部分调整，上层和中层官员的薪水有了大幅上升。不过，到目前为止，改革未能切实促进公务员绩效的提高。 　　――为改革中央和州政府的执行部门，俄罗斯于2003年成立公共行政改革委员会。过去三年中，公共行政改革委员会在联邦层次进行了职能评估，并开始消除冗余的政府职能。联邦政府新的三级架构也得以推出。在2004年重组之前，联邦政府的56个部门和其他一些行政机构都直接对总统或总理负责。在三级架构中，行政机构整体数量增加到70个以上，而直接隶属于总统和总理的第二级机构数目减少为不足30个。但此次改革并未被视为完全成功，主要原因在于，它缺乏恰当的激励机制和相关行政流程再造的支撑，也引发了进一步的人才流失。 　　――为引入作为基准的政府绩效管理体系和绩效预算制度，俄罗斯于2004年成立了绩效预算委员会。该委员会将所有的联邦执行机构和联邦政府作为一个整体，对其任务、目标、产出和结果进行年度报告。基于绩效对联邦投资进行分配的制度也被引入。但现在的问题在于，建立绩效预算制度的进程已落后于原计划了。 　　以上四个委员会的建立，是改革成功的重要前提条件。委员会包括了所有参与改革过程的主要的联邦级机构的代表，从而可以协调这些机构的行动，提出改革的指导方针，并监控改革方案的执行。在这一过程中，所有联邦机构都平等地得到了考虑。因此，如果没有这样的委员会，改革的推行将会困难得多。而且，执行改革法案的行政程序通常漫长而低效，委员会能提供相应的捷径，不然改革进程会更缓慢，也更难以预期。 　　联邦政府还进行了许多其他改革。这些虽不是公共行政改革的组成部分，但与之相互关联。比如，设立了七个联邦区，每个联邦区设一名总统全权代表；地方长官的直接选举制度被废止，由中央任命体系取代――这里引入了一些集权化的步骤，与前面谈到的划分各级政府职责的分权改革相平行。但是，行政改革中的集权和分权因素看来协调得并不很好。比如，为了与中央政权保持紧密联系，地方长官某种程度上忽略了在其辖区的本职，虽然这一职责在分权改革中明显得到了加强。 　　总之，2000年－2005年，俄罗斯公共行政改革取得了显著的进展，但其核