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中国铁路产业改革与规制重建 刘彪文 摘要：中国铁路是继中国电信、中国航空、中国电力之后的又一次重要改革，影响深远且重大，中国铁路的建设与发展，走过了一条与西方国家并不完全一样的道路，无论是投资还是经营都具有中国特色，从而形成了中国铁路特殊的运行模式和独特的规制体系，国有化是中国铁路长期的规制手段，但整个规制体系中，规制者与被规制者没有严格的界限，规制者自身的缺陷和规制依据的缺陷并存严重制约着规制的有效性，因此如何借鉴国外的经验推进中国的铁路改革，进一步优化中国铁路的规制体系，进行中国铁路的规制重建就显得必需且迫切。 关键词：中国铁路 改革 规制 重建 中国铁路是国家重要的基础设施，是国有大中型骨干企业，对促进中国国民经济和社会发展具有重要作用。改革开放以来，中国铁路的基本建设、运输生产、技术装备和管理水平都取得了进展。2000年，全国铁路营业里程已达到6.87万公里（含地方、专用、合资铁路），其中，国家铁路营业里程为5.87万公里，国家铁路复线里程为2.14万公里，占国家铁路总营业里程的36.5%；电气化里程为1.49万公里，占国家铁路总营业里程的25.4%。全国铁路网已基本形成，在综合交通运输体系中起着骨干作用，特别在中长距离的旅客运输、大宗货物运输中，更占有十分重要的地位。2000年，国家铁路共完成旅客发送10.5亿人次，旅客周转量4532.6亿人公里，分别比1999年增加4.9%和9.6%，分别是1978年的1.3倍和4.1倍；完成货运量17.8亿吨，货物周转量13902.1亿吨公里，分别比1999年增加6.5%和8.3%，分别是1978年的1.6倍和2.6倍，完成运输输入1097亿元，比1999年增收99亿元，实现利税72亿元。 中国铁路是国民经济持续、健康、快速发展的支撑行业，它作为联结全国城乡的纽带，在改变中国资源分布、工业布局及地区间社会经济发展的非均衡性中发挥了巨大的作用，为拉动经济、扩大内需、带动相关产业的发展做出了重要的贡献。但是由于长期以来，我国铁路的自身体制约束，以及通过行政力量形成的市场的垄断地位造成了我国铁路运营低效率、高消耗的状态，既损失了社会福利也妨碍经营效率的提高，因此如何完善铁路行业的企业运行与经营机制，实行合理的规制重建是中国铁路改革的当务之急。 1．中国铁路改革的条件与动力 加快和深化中国铁路的改革成了全社会的共同认识。改革铁路现行体制既是建设完善的社会主义市场经济体制的需要，也是适应全面建设小康社会，加快中国铁路发展的紧迫任务。在内外压力的促进下，在内外条件不断具备的基础上，中国铁路改革箭在弦上。 经过20多年的改革开放，我国的市场经济发育进一步成熟，为深化改革创造了良好的环境，政府在长期的改革实践中也在不断提高管理水平，特别是加入WTO后，国际分工进一步细化，为中国国家铁路的改革创造了良好的外部条件与环境，而世界同行的压力形成了中国铁路产业改革的外在压力，中国铁路产业自身的不断改革与发展则为铁路产业的改革深化创造了条件。 1．1 外部条件逼迫中国国家铁路的改革加快和深化 中国铁路在全国交通体系中起着骨干作用，中国特殊的国情特别适合铁路的发展，具有广阔的市场发展空间。现在世界上特别是发达国家，铁路并不占主导地位，但世界铁路人均年乘车次数仍达37次，日本则在80次以上，我国平均还不到一次。随着我国城市化的加快、城市带的形成、城市人口的增加，铁路将面临着城际间大量人群的流动，大规模、高密度的运输需求。而目前，中国铁路就连现实的需求也难以满足，如铁路客车每天提供的席位为240万个，而平均运量则达到290万人，客运高峰时期则达400万人以上。铁路发展慢、能力不适应是现实，而制约铁路发展的根本原因是铁路体制滞后。改革开放以来，在向市场经济转轨的进程中，铁路内外环境发生了巨大变化，但传统的国家铁路的投资经营体制没有从根本上得以改变。1978年之前，完全依靠国家集中财力投资铁路，之后，由于经济体制的变化，对铁路运输的需求增加，国家集中的财力有限，对铁路集中投资就难以为继了，而铁路自身由于改革深度不够，从市场上大举筹资受制于体制束缚，加上完全的计划手段运营，造成了铁路发展的明显滞后，因此，中国铁路的根本出路在立足于市场，深化改革。 首先，具有可替代性的基础产业、基础设施，特别是公路运输业、航空业等市场化、商业化、民营化的改革迫使铁路改革必须不断深化，否则铁路的相对优势和地位必将丧失。因此必须及早改革传统的投融资体制和经营机制，初步建立起顺应市场化、商业化、民营化要求的新体制，实现铁路的快速发展。 其次，加入WTO后，中国铁路对外开放的承诺，要求必须加快铁路改革。加入WTO中国政府对包括铁路货物运输业在内的服务业作出了对外开放的承诺，铁路货运业分两个阶段对外开放，到2006年外资就可以控股铁