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农业补贴法律制度构建与完善 　　摘要：中国当前的农业补贴制度并不完善，相关配套法律制度也不健全，农业补贴限于自身的不足，无法发挥其应有功效。通过建立和完善农业补贴法律制度、从制度层面促进农业补贴的转型，从农业自身角度，扩展到涉农产业以及整个国民经济的层面，完善农业补贴制度。 　　关键词：农业补贴；制度构建；制度完善 　　中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）01-0111-03 　　 　　一、中国农业补贴制度的现状分析 　　加强农业建设，促进农业发展，是中国各个不同历史时期都常抓不懈的一项核心工作。补贴方式在各国的行业、产业和整体国民经济支持政策中占有重要地位，对农业给予支持保护是当前世界各国为保护农业和提高农业国际相对竞争力的通行做法。农业补贴政策是指国家通过政策措施，对农业生产和贸易给予各种直接和间接的补助[1]。新中国的农业补贴政策在发展过程中经历了三个重要的发展阶段，第一个历史阶段从1979―1992年，采用农业生产资料和城镇居民的粮食补贴形式，通过农业生产资料补贴降低农产品的生产成本，提高农产品的销售价格，刺激农产品的供给；第二个历史阶段从1993―2002年，主要是对粮食实行保护价收购，通过粮食价格收购补贴方式，推动和保障农产品市场化；第三个历史阶段从2003―2005年，主要补贴形式是种粮直补和农业税减免的补贴方式。 　　经过改革开放后的近三十年的发展以及市场经济体制的不断完善，中国工业生产中资本增长和技术水平得到大幅度提高，工业产品的生产成本不断下降，而农产品生产的成本则相对上升。尽管实施了保护价收购政策，能够降低农业产业的风险，但是却不能从根本上解决农业与工业之间的比较收益的差距，新的矛盾开始出现，城乡差距加大，农民相对更加贫困。在这种局面下，应当加大农业补贴力度的思路得到广泛认同。 　　从中国农业补贴制度的历史发展和现状分析，总结目前农业补贴制度具有以下几个特征： 　　（一）农业补贴立法不健全，制度设计不具体。 　　中国目前农业补贴的相关法律制度不健全，农业补贴农业的法律原则与措施主要体现在《农业法》这一笼统的部门法中，而其规定过于概念化和原则性，并没有对农业补贴作具体的规定，缺乏有效的实践可操作性。中国目前农业补贴的主要实践依据是行政法规和中央地方各级支农政策，例如《农业机械购置补贴资金使用管理办法（试行）》、《农业技术推广法》、《植物检疫条例》、《退耕还林条例》、《渔业法》等，但是内容都规定得比较分散和简单化，没有形成科学合理的体系。总体而言，农业补贴立法呈现出位阶低、立法规定不具体，整体农业补贴立法不健全，立法严重滞后于农业产业发展。这导致各地方在补贴种类、标准、程序和方式等方面千差万别，难以实行统一和全面的规划和监督，影响农业补贴在全国范围内的推行效果，农业补贴应有的支农功效发挥上并不尽如人意。 　　（二）农业补贴的适用领域缺乏制度引导 　　 农业的牵扯面达到国民经济的各个层面，仅就三农而言，就是一个涉及农业、农村、农民的广泛性命题。农业发展与农民增收之间具有天然的逻辑联系，但是农业发展不等于农民增收，反过来同样如此。中国农业补贴对象偏重的是农业从业人员――农民，而不是农业本身。这主要体现在：第一，中国农业补贴属于无偿性补贴。目前的农业补贴都是国家单方面向农民支出，取消农业税以后，农民没有相应的土地种植义务，很多农民外出打工，将土地撂荒或者流转给其他人经营，一方面享受城市的公共服务，另一方面享受国家的农业补贴政策。虽然农民本人从繁杂的农业税费中解脱出来，但是这种方式并不能解决中国农业作为一个国民经济产业发展中存在和面临的各种主要矛盾，农业发展的困境和压力没有得到有效的缓解。第二，农业补贴“广撒网”，而实惠少。中国农业补贴的范围广，涉及到农业生产、农产品生产、流通和贸易的全过程，有限的补贴分配到具体而且数量庞大的农民手中，无法形成国家补贴的经济优势，缺乏针对性和集中性，补贴效率不高，对农业发展的影响程度低。第三，从农业补贴的实际操作上看，农业补贴偏重补贴的统筹和发放，而对补贴发放后的监督不足。就国家对农业补贴的监督力度和角度看，对农业补贴落实情况的监督主要集中在补贴是否落实到位，农民是否获得补贴这些问题上，而对于补贴的使用情况、补贴真正是否起到预期的效用却少有关注。 　　（三）农业补贴的程序缺乏制度保障 　　以往的农业补贴发展历史表明，中国农业补贴较多依靠政府政策予以调整，政府在实施农业补贴过程中随意性强，缺乏长效性。这是因为在农业补贴的操作上缺乏一个固定、严格的程序性制度。中国现有的关于农业补贴的仅有法律法规中，更多关注于实体内容的规定，忽视补贴实施程序的设置与安排。正因为如此，农业补贴在实践操作过程中，存在着比较多的农业补贴资金被挪用