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基于公共财政视角主体功能区建设 　　提要“十一五”规划明确提出将我国国土划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。基于公共财政视角，中央财政应当对限制开发区和禁止开发区居民进行生态补偿。本文结合云南实际情况，通过分析现行转移支付制度在实施生态补偿功能时存在的问题，对如何实现限制开发区和禁止开发区公共服务均等化提出政策建议。 　　关键词：公共财政；主体功能区；生态补偿 　　中图分类号：F810.4文献标识码：A 　　 　　一、主体功能区建设的基本内容 　　 　　主体功能区是指根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，按区域分工和协调发展的原则划定的具有某种特定主体功能定位的空间单元。“十一五”规划将我国国土划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，指出要按照主体功能定位调整完善区域政策，实施分类管理和绩效评价，规划空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。 　　优化开发区，是指国土开发密度已经较高，资源环境能力开始减弱的区域；重点开发区，是指资源环境承载能力强，经济和人口集聚条件较好的区域；限制开发区，是指资源和环境承载能力较弱，大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或大区域范围生态安全的区域；禁止开发区，是指依法设立的各种自然保护区域。 　　从地理布局上来看，优化开发区和重点开发区多在东中部，限制开发区和禁止开发区多在西部。西部地区国土面积最为广阔，而且多为偏远农村山区，人口稀少，经济规模小，交通不便，各类自然保护区云集，有些地区生态环境原始，至今人际罕至。限制开发区和禁止开发区内的居民，世世代代依赖自然环境生存，较为先进的地区或是靠充足的水源发展养殖业，或是靠原始森林发展制造业，较为落后的地区依然以刀耕打猎为生，如果把这些地区划为生态补偿区域，则必定会对当地居民的生活造成重大影响。 　　 　　二、公共财政的基本内容 　　 　　（一）公共财政的内涵。公共财政是指在市场经济条件下，为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制??式，是国家以社会和经济管理者的身份从市场上取得收入，并将这些收入用于政府的公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以充分保证国家机器正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，实现经济社会的协调发展。 　　公共财政的核心是满足社会公共需要，因此，政府要给予制度性的保证和有效的社会支持，确保社会领域基本公民权利的实现，并通过一系列政策措施，保证区域之间、城乡之间以及各个社会阶层之间享有均等的公共服务。 　　（二）实现主体功能区公共服务均等化需要说明的问题。所谓基本公共服务，是体现全体公民最基本的人权、全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共服务。不同地区由于财力不同，经济发展基础不同，对基本服务种类和水平的要求也有所不同，但所享受的基本公共服务不应因此有太大的差别。基本公共服务均等化的提供对象应该是全体社会成员，但在具体实施过程中，对象集中在贫困和较贫困的地区及社会阶层、或是为了贯彻国家方针政策而放弃经济发展，从而丧失与其他地区享有均等的基本公共服务的那部分地区和公民。后者即体现在我国主体功能区建设中对限制开发区和禁止开发区进行生态补偿的政策之中。 　　限制开发区和禁止开发区居民如何实现公共服务均等化的问题，只有靠国家的生态补偿机制来解决，即通过国家经济、政策等手段，解决一个区域内经济社会发展中生态环境资源的存量、增量问题和改善区域间的非均衡发展问题，逐步达到和体现区域内和区域间的平衡和协调发展，从而激励人们从事生态保护和建设的积极性，促进生态资本增殖、资源环境永续利用。 　　 　　三、云南省自然及经济现状 　　 　　云南省地处我国西南边陲，地形复杂，其中94%的面积为山地高原，并且发育着比较典型的岩溶地貌、峰林、 　　地下河等。全省有大小河流600多条，湖泊40多个，水资源充足，且地热资源也极为丰富。矿产资源主要有磷、盐、铁、钛、煤、石英砂、铝土等，其中磷矿储量居全国七大磷矿之首。此外，自然保护区数量众多，全省已建立各级各类自然保护区181个，总面积326.8万公顷，其中，由林业部门管理的森林生态系统类型、野生动植物类型、湿地类型的自然保护区有135个，总面积286.1万公顷。 　　2007年云南国内生产总值（GDP）完成4，721.77亿元，仅为全国平均水平的53.52%，西部排名第5位，全国排名第23位。人均地区生产总值完成10，496元，仅为全国平均水平的48.67%，西部排名第10位，全国排名第29位。全省财政总收入完成1，111.3亿元，地方财政一般预算收入完成486.7亿元，在全国也处于下游水平。从经济发展竞争力和潜力来看，2004年云南省综合竞争力全国排名第25位，尤其是政府作用竞争力，在