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对我国中央银行经理国库改革与发展思考 　　摘要:国库作为国家经济管理工作的有机组成部分,随着社会经济体制和运行模式的转变,特别是财政金融体制改革的不断深化,其职能、作用、管理方式和运作的特点也必将发生相应的变化。当前,随着社会主义市场经济的发展和财税金融体制改革的不断深化,国库工作的挑战与机遇并存。原有体制下的国库职能已不能适应现有的要求,对此,应借鉴国外先进管理经验,赋予国库管理的职能,并对预算管理体制进行合理的制度安排,构建适合我国国情的现代国库管理系统。 　　关键词:中央银行;现代国库;经理国库;改革;管理 　　中图分类号:F812.2 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)11-0159-03 　　 　　一、现代国库的职能定位和基本特征 　　国库职能因国因时而异。现代国库已经由传统的政府资产保管者转变为公共财政的概念,其职能涵盖政府收入、负债以及公共支出的全部内容。目前,国际上对国库职能的定位,一般采用国际货币基金组织 (IMF)的定义,即国库不单是指办理预算收入的收纳、划分、留解和库款支拨的专门机构,更重要的是指代表政府控制预算执行、保管政府资产和负债的一系列管理职能。国际货币基金组织的这一定义,从本质上将现代国库管理制度与传统意义上的国库区别开来,赋予了现代国库管理更为丰富的内涵。主要体现为:第一,国库是受政府委托、代表政府履行职能的一种体现;第二,国库不是简单意义上的国库资金收支操作,而是一系列管理职能的集中体现;第三,国库重在控制预算执行,要保证财政资金收支严格按照部门预算规定执行;第四,国库要对政府资产和负债实施管理,要提高政府资产和负债的管理效率。国库职能定位的上述四方面内涵,代表着当前各国现代国库管理的发展方向。也是丰富与完善现代国库职能的基础。 　　基于现代国库重在“管理”的职能定位。 国际上又将现代国库管理制度称为“国库单一账户制度(TSA)”,美国称为“合并资金账户”制度。不管具体名称如何从主要内容上看,现代国库管理制度是以国库单一账户为基础,资金缴拨以国库集中收付为主要方式的财政资金管理制度,主要包括国库集中收付制度、政府采购制度、国债与国库现金管理制度三个组成部分。 　　对现代国库管理制度的基本特征,国际上基本形成了共识,这就是以国际货币基金组织为代表的标准,即效益、透明、监控。所谓效益,是指提高财政资金效益和运行效率。主要体现在三个方面:一是通过制度设计,简化资金收付流程,减少资金收付中间环节,提高财政资金入库效率和支付效率。二是通过高效管理国库现金流量,使国库资金保值增值,提高国库资金使用效益。三是通过国库资金调度与短期国债发行的有机结合,降低国债筹资成本, 提高国债发行效益。所谓透明,就是提高透明度,政府财政收支活动向纳税人、社会公众透明。政府是受全体纳税人委托管理政府资产和资源部门,因此政府有责任向纳税人披露履行受托责任情况。包括政府资产负债等财务状况、政府运营情况和宏观经济运行情况。所谓监控,是指对预算执行进行控制和监督。通过制度设计和利用现代信息网络系统,对所有财政资金的收付活动进行动态监控,对违规或不规范操作进行及时核查处理,强化预算执行,保证财政资金支付使用的安全性、规范性和有效性。 　　二、我国中央银行经理国库面临的机遇和挑战 　　(一)传统意义上以“库藏管理”为中心职能已经不能适应加强国库管理的需要 　　从法规层面来看,《国库金库条例》与《中华人民共和国预算法实施条例》对国库的定义及职责规定基本相同,说明我们对国库职能的认识长期停留在预算的收支及一些简单的管理职能上,仅仅是对财政收支进行会计核算的机构,扮演着政府财产的保管者和出纳员的角色。而不具备预算的计划和控制职能。中央银行国库部门对预算编制情况不了解,对编制后的预算方案亦知之不多,难以对预算的执行实施有效控制。资金收纳未涵盖预算外部分,国库资金不能真实反映政府的全部财力。尽管实行了相应的变革,但因诸多经济关系尚未理顺,财政分配制度不统一、不规范,很难形成与加强财政管理所配套的体制环境和基础性条件。随着经济的发展,特别是市场经济的发展,市场失灵的领域不断显现,导致政府职能的日益复杂化和财政职能的急剧扩张,尤其是在膨胀性财政政策的直接作用下,这种传统意义上以“库藏管理”为中心的国家金库制已经不能适应加强国库管理的需要,逐渐暴露出国库功能单一且薄弱、仅仅履行为政府提供的银行业务单一服务职能等问题。 　　(二)财政国库和央行国库存在着与激励不相容相关的问题 　　在国库制度的委托代理关系中,财政部门与中央银行国库既有目标相一致的地方,也有不尽相同之处。从总体上说,财政部门和中央银行都在国务院领导下展开工作,两者之间的长远目标、根本利益是一致的。但是,在具体操作层面,两者之间也存在着与激励