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灾害防治多部门协调联动机制研究 　　提要重庆由于受多方面条件的限制,灾害发生频繁,防灾、减灾工作难度大,建立城市多部门灾害应急联动机制迫在眉睫。本文就重庆近几年发生的严重灾害事件及其呈现出新的特点进行总结,同时剖析现阶段灾害应急联动机制中存在的问题,并提出构建重庆灾害防治多部门协调联动机制的建议。 　　关键词:灾害;损失;联动机制 　　中图分类号:D63文献标识码:A 　　 　　重庆受地理位置、气候条件等因素的影响,天气复杂多变,气象灾害发生频繁,是我国自然灾害最为严重的地区之一。人类社会目前发生的各种自然灾害,大多数都在重庆出现过。干旱、暴雨洪涝、冰雹大风、寒潮冻害、连阴雨以及雷电等是重庆主要的气象灾害。除此之外,因气象因素导致的地质灾害、森林火灾和作物病虫害事件也时有发生。另外,市内大江大河的分割,交通条件差,事故隐患多,极易发生自然灾害和事故灾难。通过对近年来的统计分析,重庆各地发生的无论是从灾害种类、影响范围,还是从破坏效应、危害程度都呈现出新的特点,表现在以下方面: 　　(一)现代灾害成灾条件越来越复杂,灾害种类繁多。随着重庆人口的急剧增长以及自然变异的加剧、社会经济不断发展、城市化进程加快,现今城市不但遭遇灾害的机会大增,新的灾害种类也是逐步增多。除了地震、寒潮冻害、干旱、暴雨洪涝、流行病等传统灾害外,水库地震、工程事故以及化学污染、食品药品质量、科技灾害等成为人类新的课题,对城市发展将会产生更加严重和深远的影响。 　　(二)灾害分布、受灾对象更广,损失愈加严重。伴随着生产活动,现在灾害的分布范围也越来越广。凡是人类活动所及,均有受到灾害威胁的可能。同时,由于现在社会生产高度发达,商品化程度高,商业关联度强,所以灾害具有很强的连锁性和连带性。除了造成直接的损失外,因基础设施破坏所导致的停工停产、商品积压、资金链断裂等形成间接损失所占比例超过了灾害的直接损失,其所带来的损失也是愈加严重。以2006年特大干旱为例,除秀山、酉阳、石柱为严重干旱外,其余37个区县为特大干旱,受灾人口突破2,100万人,农作物受灾面积近2,000万亩;当年全市秋粮作物减产30%,??草、药材、商品菜等高附加值经济作物大面积减产甚至绝收,全市因特大旱灾造成的直接经济损失达91.18亿元。除了造成直接经济损失外,此次干旱对自然生态功能、生物多样性、食物链的破坏、旅游、保险等相关产业的间接损失更是难以估量。 　　 　　(三)灾害的长期效应更为突出,对人类的影响更为深刻。现代灾害除了直接危害人类身体健康,还会对房屋、道路、桥梁等公共基础设施产生极大的破坏作用,其对资源和环境的破坏将威胁到人类未来的生存与发展。水土流失、土地荒漠化、森林火灾与病虫害等灾害将会对原本有限的资源再生能力和自净能力造成毁灭性的打击,而这种破坏往往需要几十年、几百年才能恢复,有的甚至永远无法恢复。这必将危害到后代子孙,削弱他们的生存发展空间和条件。 　　因此,建设一个设施完善、功能齐全、便于组织指挥的统一调度的协调联动机制平台,在尽可能短的时间内有效应对突发事件,将损失减到最低,是适应新形势发展的迫切需要,也是切实提高公共管理能力的保证。 　　 　　一、当前多部门联动机制存在的问题 　　 　　所谓多部门联动机制,就是在危机管理过程中有效地组织政府内部各部门之间,政府与社会组织之间的沟通与互补,通过信息交流、整合资源、协调行动开展行动,从而保障城市公共安全的综合救援系统的运作模式。换句话说,就是将政府、财政、公安、消防、交通、卫生、医疗、民政、军队、公共事业等部门以及相关社会非政府、非官方组织纳入到一个统一的指挥调度系统,为各级领导提供可供决策的信息支持平台,是一个高度集成的系统。 　　国外在构建灾害危机管理机制中大都具有“核心小、法律全、信息灵、意识强”的特点。(表1)相对而言,我国的城市应急联动系统建设较晚,直到2006年1月8日,国务院才颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》,这标志着我国应急预案框架体系初步形成。之后,全国各城市陆续参与到应急联动系统的建设中来。经过几年的探索,已经形成了南宁、上海、北京三种主要的应急联动模式,这为其他地区相应机制体系的早日建立起到了重要的借鉴意义。重庆于2007年也颁布了包括重庆市三峡库区流域水环境突发公共事件应急预案、重庆市农业有害生物灾害应急预案、重庆市林业有害生物灾害应急预案、重庆市森林火灾应急预案、重庆市地震应急预案、重庆市突发社会安全事故专项应急预案、重庆市突发公共事件应急预案等在内的多项应急预案。其中详尽阐述了系统建立的组织结构及职责、预防预警监测措施、处理程序、保障功能、宣传培训和演习等内容,以应对未来灾害的不确定危害。虽然重庆意识到了灾害应急联动机制的重要性和紧迫性,但目前该机制还存在诸多