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相对集中行政处罚权模式比较及适应性探析 　　摘要：相对集中行政处罚权是为了解决当前城市行政执法存在诸多问题的一个有力举措，是大部制改革的重要组成部分。自2002年以来，我国已有上千个城市实施了相对集中行政处罚权工作。但由于法律规定模糊，实施细则不配套，这项工作在实践中存在较多问题。通过对相对集中行政处罚权的主体设置、集中处罚范围、纵向管理和横向协作等模式进行了深入的比较，以期对规范相对集中行政处罚权，完善相关立法有所帮助，从而更好地规范行政执法，促进城市发展，构建和谐社会。 　　关键词：行政主体；管辖范围；纵向管理；横向协作 　　中图分类号：DF3文献标志码：Ａ文章编号：1６73－291Ｘ（2008）14－0152－04 　　 　　当前，我国城市管理领域面临着较多问题，主要表现为行政处罚主体偏多，导致执法力量分散，执法效力低下；执法部门之间职能重复、交叉，导致执法机构相互推委，有利的抢着管、无利的谁也不愿管；城市管理机构繁多和执法队伍庞大，财政负担重以及由此引发的乱收费、乱罚款现象。这些问题既制约城市管理水平的提高，又损害执法队伍在人民群众心目中的形象，严重影响着政府的公信力。解决这些问题最根本的出路就是适时对我国原有城市管理执法体制进行改革。相对集中行政处罚权就是其重要组成部分，也是新的大部制改革的重要表现。相对集中行政处罚权制度是指在城市管理领域将若干个行政主体的行政处罚权集中由一个行政主体行使，原有行政主体不得再行使已集中的行政处罚权制度。此法律依据主要是《行政处罚法》第16条之规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。但真正大面积试点是自2002年8月，国务院出台了《国务院进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，决定正式授权省、自治区、直辖市政府可直接决定开展相对集中行政处罚工作。至此，该项制度在全国得到了大面积的开展。到2007年，我国已有千余个地方政府实施了相对集中行政处罚权。可是由于我国相关法律法规规定模糊，缺少相关实施细则，从而导致各个地方相对集中行政处罚权的行政主体设置、集中处罚范围、集中行政处罚主体的纵向和横向关系均出现了较多混乱。为了进一步规范相对集中行政处罚权，完善相对集中行政处罚权下一步立法，有必要对当前相对集中行政处罚权的相关模式进行比较，分析其各自的利弊得失，探究其在不同城市的适用性，从而为下一步做好这项工作打下基础。 　　 　　一、相对集中行政处罚权的行政主体设置比较 　　 　　（一）行政主体设置性质比较。当前我国承担相对集中行政处罚权的行政主体性质主要有两种，一种是授权型集中模式。一种是委托型集中模式 　　授权型集中模式主要是指行使相对集中行政处罚权的机关或社会组织的权力来源是依据国务院的决定或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府的决定。其特点有三：一是其依据国务院的行政决定或省级政府的行政决定；二是其主体是被授权的行政机关，并有独立的执法资格，自己能承担法律责任；三是其主体与原行使该行政检查和处罚权的行政职能机关是一种配合协调关系，原行政机关不再行使行政决定中已划出的行政处罚权。实践证明，这种经授权获得相对集中行政处罚权的行政主体，将原分属于各职能部门的行政处罚权集中统一行使，既能有效精简行政机构，又能解决交叉执法、重复处罚、执法扰民的问题，其本身拥有明确的行政执法主体资格，特别是其权力来源有组织法和行政处罚法的保障，是一种最宜采用的模式。当然，这种模式的最大不足主要是机构改革面较大，阻力明显，程序繁多。“这种模式要经国务院授权的省级人民政府决定，其程序较为复杂，但复杂的程序本身也是一种保障。” 　　委托型集中模式是指一个具有管理公共事务职能的组织，接受多个行政机构或上级行政机构的委托，在委托权限和范围内以委托机关名义代行委托机关的行政处罚职能的活动。这种情况产生的原因主要有两个方面：一方面，行使集中行政处罚权的特定执法机关的内部职能结构决定了委托行政处罚权的存在；另一方面，如前所述，上述授权型集中模式程序繁多，时间跨度长，有些地方为了提高效率，往往不愿采取授权型集中模式，而改为委托型集中模式，由原行政处罚机关把其城市管理的相关处罚权通过委托的方式委托给专门机关或组织来行使。委托型集中模式中，受委托组织的权力直接来源于行政机关的委托，因而程序简便，时间较短，成本较低，因而也较受欢迎。但如果其操作不当，监督不严，尤其是后一种原因产生的相对集中行政处罚权的行使，缺陷更是显而易见。主要表现在以下几个方面：一是执法权威性大大折扣，如果在委托的过程中，委托程序不规范，委托结果公开性不够，就会给行政处罚相对方产生执法主体不合格，执法组织乱处罚感觉，严重影响行政执法