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粮食补贴与土地流转政策协同及政策建议 　　摘要：粮食补贴政策在发挥积极作用的同时，也产生一定的负面影响。一方面对农村土地流转造成负面影响，另一方面难以激励种粮大户。建议粮食补贴向种粮大户倾斜，出台鼓励土地流转的补贴政策，并建立农村老龄人口的土地经营退出机制。 　　关键词：粮食补贴　土地流转 　　 　　自2004年以来，我国开始全面实施粮食直接补贴政策，目前已逐步形成由直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合直补以及最低收购价等共同组成的粮食补贴政策体系。毋庸置疑，粮食补贴政策在促进粮食增产、保护粮食综合生产能力、调动农民种粮积极性、增加农民收入，乃至改善基层干群关系等诸多方面都起到了积极的作用。但不容忽视的是，粮食补贴政策仍存在诸多问题。其中，较为突出的是，粮食补贴对当前农村土地流转造成不利影响，未能充分考虑到土地流转和规模经营的长期目标。应当说，促进土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必然要求，也是促进我国农业现代化的题中之义。因此，当务之急是促进粮食补贴与土地流转之间的政策协同，形成政策合力，从而更好地提高政策实施效率。 　　 　　一、粮食补贴和土地流转之间的政策冲突 　　 　　粮食补贴政策的实施，一定程度上改变了土地经营的预期收益，从而对农民的传统土地经营策略产生了直接影响，这也从根本上改变了原有土地经营的稳态结构，由此对土地流转和规模经营产生负面影响。 　　 　　(1)粮食补贴政策改变原有土地流转关系 　　由于长期土地经营收益较低，大量外出务工农户将土地流转出去，而且多以短期流转为主，流转形式大多是出租、转包和委托代耕等。随着粮食补贴政策的实施，粮食补贴资金均归原土地承包人所得，流转后实际种粮人没有享受到政府的相关粮食补贴。粮食补贴带来的利益关系调整，增加了土地纠纷。以往强迫农民土地流转和征地补偿不到位的，农民要求纠正或提高补偿标准；过去二轮承包时放弃土地或者转包出去的，提出要回土地重新承包。许多在外务工经商的农民纷纷弃城返乡，他们有的索要原有承包地，有的将原转包给种粮大户的耕地转交自己的亲属耕种，担心自己失去土地，从而引发新一轮土地承包纠纷。 　　 　　(2)粮食补贴政策难以激励种粮大户 　　以上阐述的粮食补贴引发土地纠纷主要发生在政策实施初期，新时期的问题主要是现行政策不利于激励种粮大户从事规模经营。从粮食补贴的本质要求来看，应对种粮农民进行补贴，但在土地流转后，粮食补贴仍归土地承包人所有，现实中“谁的土地谁受益”与国家“谁种粮谁受益”的政策相悖。流转中粮食补贴相关政策不配备，真正的种粮户得不到国家的粮食补贴，影响了土地流转的长期性和稳步发展。对于规模经营者来说，不能按实际耕作面积得到粮食直补和综合补贴，规模经营的成本优势不明显。粮食补贴政策在促进农民种粮的积极性的同时，由于没有与时俱进，在机制设计上对土地流转没有较大的激励作用，因此现有的土地流转现象只存在于农户间的自发转移，没有形成具有规模的土地集中。在促进土地流转以更好的促进耕地的可持续利用方面，粮食直接补贴政策的效果并不理想。 　　 　　(3)缺乏土地经营退出补偿机制导致老龄人口超时劳动 　　目前，我国60岁以上的老人已达1.34亿，占到总人口的10％，其中70％居住在农村。60岁本是进入退休年龄的时间，但由于农村缺乏养老金，同时没有土地经营退出机制，导致农村老人超负荷劳动、超时间劳动现象严重。在大量青壮年劳动力外出务工的背景下，家庭保有的土地理所当然地当作留守老人养老的经济保障。由于这些土地难以通过市场交易的方式得到较高的补偿，加上非农收入来源不稳定，土地“惜转”情况较为普遍，即使是非农就业收入比较充裕的承包户也存在使土地粗放耕种甚至撂荒也不愿将土地流转的心理。缺乏退出土地经营的补偿途径，农民相应的经济或物质补偿，这既导致农村老人过渡劳动，也不利于土地流转和规模经营。 　　 　　二、粮食补贴和土地流转之间的政策协同 　　 　　当前，需要不断粮食补贴政策，同时要对土地流转进行针对性地政策引导，从而更好地实现政策协同，兼顾土地流转和规模经营的长远目标。 　　 　　(1)粮食补贴向种粮大户倾斜 　　从粮食补贴的内在要求来看，应当是补贴给那些在真正种粮的农民，而不是那些虽承包了责任田的农民，但实际不种田已外出打工或从事非农产业的农民。但在操作环节，是否种粮的甄别成本很高，且会带来新的问题。因而，从实际运行来看，普惠制的粮食补贴政策难以在短期内改变。但补贴政策应与农业规模经营，发展现代农业相结合。随着大量农村剩余劳动力的外出打工，农村经济社会结构发生了很大的变化，农村土地向种粮大户流转趋势更加明显，粮食生产的规模化经营不断扩大，这种变化符合现代农业的发展方向。农业补贴设计在政策导向上应顺应这一趋势。为此，补贴政