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论湖南世界遗产地旅游地方性立法问题 　　【摘要】地方性立法包括一定的地方国家权力机关的地方立法和地方特定的行政机关的地方性行政立法。基于发展湖南世界遗产保护事业、繁荣湖南旅游经济、推进湖南的法制建设的考虑，湖南应对世界遗产地旅游作出地方性立法安排。建议落实世界遗产地的属地化管理体制，建构原真性保护和完整性保护的制度体系。 　　【关键词】湖南；世界遗产地；旅游；地方性立法 　　一、立法理念 　　湖南应对世界自然遗产乃至世界文化遗产作原真保护、完整保护以及动态保护，同时坚决摒弃“封闭”保存的理念。视遗产资源为有生命的活态存在，保护的目的在于维护和强化其内在的生命力，增进其自身可持续发展的能力。如果不进行旅游开发，这种巨大的遗产资源不能转化为现实的社会财富与经济利益，在当今飞速发展的市场经济条件下是不现实的。但是，随着旅游业的快速发展，生态环境进一步恶化，加强环境保护以保持世界自然与文化遗产的原真性、完整性，让游客获得真实而又全面的遗产旅游体验，必须有效协调，也可以有效协调。借助法律的确定性、稳定性以及强制性，可以建立世界遗产资源利用的有效约束机制，促进遗产旅游的永续发展。湖南遗产旅游的地方性立法安排，应凸显地方特色，凸显遗产特质，内容上力求精实，体现制度创新。相关规定，既要与《文物保护法》、《非物质文化遗产法》、《历史文化名城名镇名村保护条例》、《传统工艺美术保护条例》、《风景名胜区管理暂行条例》、《自然保护区条例》等有关法律法规的规定相互衔接，又不能与其混同。作为地方性质的遗产旅游立法，既要具有一定的“中观”指导性，又要具有相当的可操作性、可实施性，是“宣言法”与“操作法”的统一。 　　二、立法体例 　　湖南的地方性旅游立法，在全国是居于领先地位的。1997年4月7日，即出台《湖南省旅游管理条例》。湖南省人大还专门制定了《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》，突出了武陵源景区的世界自然遗产地位，加强对它的保护力度，开全国遗产立法之先河。虽说湖南已有《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》，但改进的空间依然很大。湖南省人大应在《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》的基础上，新订《湖南省世界遗产保护条例》，并专设“遗产旅游”一章，把新条例定位为实质上的旅游单项法规。至于省内的各单项世界遗产的保护、开发、利用的有关规定，列入《湖南省世界遗产保护条例》的各附件之中，同时废止《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》。 　　三、立法管理体制 　　我国对自然保护区实行综合管理与部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自职责范围内，主管有关自然保护区。县级以上地方人民政府负责自然保护区管理部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。而在风景名胜区的管理上，我国规定建设部主管全国风景名胜区工作，地方各级人民政府城乡建设部门主管本地区的风景名胜区工作。风景名胜区没有设立人民政府的，应设立管理机构，在所属人民政府领导下，主持风景名胜区的管理工作。比较上述两类管理体制，对于建构世界遗产地管理体制而言，风景名胜区管理体制更有借鉴意义。湖南应通过遗产旅游的地方性立法安排，进一步规定湖南世界遗产地一律依法设立人民政府，全面负责世界遗产地的保护、规划、建设和旅游，落实属地管理的原则。毕竟，我国的世界遗产如依其资源属性，而作分类管理的话，可能分别归建设、环保、文化、文物、宗教、地质、旅游等部门实施管理，致令条块分割，实不利于理顺管理体制。当然，在世界遗产地政府的工作部门的设置上，则要考虑到世界遗产资源的类别。世界遗产资源的类别很多，包括自然生态区、植物保护区、动物保护区、综合保护区、地质生物进化区、海岛（海湾）景观、高山峡谷、山岳风光、皇家陵墓、宗教石窟艺术、特殊历史古迹、古城遗址、考古遗址等。湖南的世界遗产地人民政府，应根据其遗产资源的类别，灵活设置政府工作部门。依《地方组织法》第64条之规定，自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。相关的地方性立法安排自不能违背此一上位法的规定。由于遗产旅游所涉社会经济关系错综复杂，须综合考虑、全盘规划和统筹协调。为此，由世界遗产地政府牵头成立由各相关单位领导组成???联席会议制度，亦可有湖南的地方性立法安排，获致确认。 　　四、立法保护制度 　　《保护世界文化和自然遗产公约》于1972年颁行，《实施世界遗产公约操作指南》作为该公约实施的纲领性文件，于1977年公布。该指南充分吸纳了文物古迹和生态保护学界关于原真性和完整性的保护理念，以原真性检验和完整性条件为判据，使之成为