中国土地财政的成因-国家信息中心.DOC

中国土地财政的成因、影响及前景 土地财政是中国在城镇化演进过程中所特有的历史现象。“狭义”的土地财政是指中国地方政府对土地出让收入所形成的严重依赖，而“广义”的土地财政不仅包括卖地收入，还包括地方政府设立融资平台、依靠土地抵押所进行的各类融资活动，即“土地金融”。2001－2010年，地方政府土地出让金收入从1296亿元增长到2.9万亿元，占地方财政总收入的比例也从16.6%上升到76.6%，年度之间虽然存在明显波动，但多数年份所占比例在40%－50%，是名副其实的“第二财政”。2008年上半年至2012年底，地方政府融资平台贷款余额从1.7万亿元增加到9.2万亿元，占我国银行业贷款余额的比例也从约7.6%迅速攀升至13.8%。毋庸置疑，土地财政在提振经济增长、加快城市化进程、缓解地方建设资金压力等方面曾经并且仍在发挥着至关重要的作用，但由此所引起的结构转型问题、金融风险问题也引起了国内外的高度关注，摆脱土地财政的约束、建立可持续的地方政府投融资体制以及探索新型城镇化模式成为中国政府所面临的一大难题。 一、土地财政的成因 1、分税制改革带来的地方财权事权不匹配 1994年，我国实行分税制改革，地方财政收入占我国政府财政总收入的比重由1993年的78%迅速下降至1994年44.3%，此后，地方财政收入占比一直保持在50%以下。 与收入占比下降相对应的是支出占比的大幅上升，1990－2009年，地方政府财政支出比重由67.4%上升至80%。 2、城镇化带来的地方公共事业资金需求不断增加 尽管过去30年来我国城镇化率不断提高，但截至2012年我国城镇化率仍只有52.6%。根据国际经验，城镇化率在30%-70%之间是基础设施加速增长的时期，城市人口数量的增加以及大量外来人口涌入城市，对城市公共事业、基础设施以及社会保障体系的建设都提出了更高的要求。特别是2008年我国推出了4万亿投资计划，为配合中央政府，地方政府的配套投资规模高达18万亿元，项目多投向基础设施领域，普遍具有规模大、周期长的特征，地方政府必然面临资金投入问题。 3、土地管理制度带来的地方政府土地垄断 我国中央政府不直接掌握土地，地方政府既负责土地管理，又负责国有土地经营，集“裁判员”与“运动员”于一身，在“资金饥渴”的压力下，利用手中的垄断权力、寻求土地增值最大化是地方政府的自然选择。压低征地成本、抬高土地价格、扩大卖地规模，一是压低征地成本、侵犯农民利益，据国家信访局统计,近年来我国群体性上访事件60%与土地有关；二是抬高土地价格、推升房价，据中原地产的统计，2011年四季度－2012年一季度，十大标杆房企陆续开盘的32个新项目中，平均土地成本已经达到了销售均价的33%左右，而在2010年这一比例仅在20%左右，在一线城市，土地成本甚至达到了房价的40%－50%；三是加大卖地规模、违规卖地，以2011年为例，全年出让国有建设用地面积33.39万公顷，同比增长14.6%。近年来中国耕地总量虽然仍维持在十八亿亩以上，但耕地质量不高，据中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文的说法，在多年的城市化进程中，城市扩张大量占用好耕地，补充的常常是差地，“数量平衡背后有质量危机”。 4、政绩考核制度带来的地方政府短视 我国正处在城市化和工业化的快速发展时期，经济增长、财政收入两大指标是地方政府工作的重中之重。在现行的土地批租制度下，地方政府往往出于个人政绩考虑，在任期内有偿出让土地一次性收取了未来50-70年的收益，透支未来的土地收入来进行城市建设，发展经济。一方面，通过卖地，可以直接完成财政收入考核指标，缓解财政支出压力；另一方面，通过将卖地所得大规模投资于城市建设，既可以创造“看得见”的政绩，也可以改善营商环境，促进招商引资，间接拉动地方GDP增长。 二、土地财政的影响 1、土地财政加大了经济结构转型的难度 土地财政的实质是，以卖地换取投资资金，再以投资资金拉动土地升值，土地升值后再开始新一轮卖地，对经济结构将造成两方面的影响：一是在需求结构层面，经济增长主要依赖于投资需求的不断扩张，而消费需求始终难以成为经济增长的内生动力；二是在产业结构层面，房地产业成为拉动经济增长的龙头产业，与房地产业高度相关的钢铁、化工、建材、有色等重化工业部门迅速扩张，加剧了经济发展与资源节约、环境保护之间的矛盾；三是在技术创新层面，由于房地产业的暴利，不仅吸引了大量社会资金，而且抬高了资金成本，造成企业热衷于“挣快钱”，而对实体经济部门的研发投入缺乏热情。 2、土地财政加大了金融风险 土地出让金和财政税收难以满足政府推进城镇化建设所需资金，为解决城镇化建设的融资难题，地方政府通过设立投融资平台的方式来调动社会资金和银行贷款，抵押土地资产获得贷款收入和发债收入，是目前地方政府最常用的一种融资方法。从目前来