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分类适度管制放松管制背景下我国政府管制结构重构 　　[摘要]伴随着西方放松管制改革的浪潮，国内学术界也开始呼吁放松管制，但目前我国的政府管制面对的主要是行政垄断问题以及管制结构的不合理。因此，我国政府管制改革，不是“放松管制”的问题，而是管制结构重构的问题：一方面要消灭原来计划体制的管理体制、管理办法和管理方式，消除行政垄断，另一方面要转变管制重点实行分类管制，即根据垄断性产业的业务进行划分实施放松管制的政策；根据不同产业以及同一产业不同时期实施放松管制政策。 　　[关键词]政府管制；行政垄断；分类管制 　　[中图分类号] C93； F015［文献标识码］ Ａ 　　[文章编号] 1673-0461(2008)07-0011-04 　　 　　一、政府管制的理论与实践 　　 　　关于政府管制，史普博认为，它是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为；[1]植草益则认为，它是社会公共机构(一般指政府)依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。[2]国内学者余晖认为，政府管制是指由行政机构依据有关法律法管制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业或消费者供需决策的一般规则或特殊行为。[3]政府管制的缘起在于解决垄断、外部性及信息不对称等市场失灵现象，通过管制政策对市场的自发作用进行某些修正、限制和补充，从而使社会资源的配置达到最优状态。政府管制的目标通常有：(1)限制垄断，增进社会福利。(2)提供公共产品。为社会提供公共产品和服务是政府在市场经济中的一种最基本的职能。(3)外部影响内部化。(4)消除不完全信息。 (5)为市场公平竞争创造必要的制度环境，确保市场经济的有序运行。 　　对于政府管制理论所包括的内容，不同学者有不同的观点和划分方法。波斯纳认为政府管制理论包括公共利益理论和管制俘虏理论两部分[4]；于立和肖兴志把政府管制理论划分为管制的公共利益理论、俘虏理论和经济理论[5]；陈富良将管制理论划分为公共利益理论和部门利益理论，其中部门利益理论包含管制俘虏理论和公共选择理论。[6]张蕴萍认为管制理论经历了公共利益理论、俘虏理论、经济理???、可竞争市场理论和激励理论5个阶段[7]。黄耀杰认为政府管制理论应当主要包括公共利益理论、集团利益理论、公共选择理论和激励理论4个部分。[8]本文不再对这些理论重述，主要介绍下管制公共利益理论和管制俘获理论。管制公共利益理论假定政府从公共利益出发，以纠正在市场失灵下发生的资源配置的非效率性和分配的不公正性，增进社会福利为最终目的。政府管制的“部门利益理论”认为，政府管制是产业所需并为其服务而设计和实施的，其中直接派生的是诺贝尔经济学奖获得者乔治#8226;施蒂格勒提出的“政府管制俘虏理论”(capture theory of regulation)。该理论认为，政府并不能够被简单地假设为自觉为实现公众利益最大化而服务的组织，政府管制是为满足产业对管制的需要而产生的，管制机构最终会被产业所控制(即执法者被产业所俘虏)。[9] 　　综合市场经济国家的历史经验来看，政府管制主要包括以下五项基本方式： 　　（1）进入管制。它是指在自然垄断产业中，政府允许特定一家企业或极少数几家公司加入，或者从防止过度竞争的立场出发，视整个产业的供求平衡情况来限制新企业的加入。进入管制的主要手段有特别许可、特别注册制度、申报制。 　　（2）数量管制。它是指在自然垄断产业中，政府为了防止因投资过多（过少）或产出过多（过少）而造成价格波动、资源浪费或有效供给不足而采取的管制。数量管制的主要手段有投资管制、产量管制。 　　（3）提供服务管制。它主要是指政府为了防止自然垄断产业中由于竞争不足而致使企业提供的物品和服务质量出现下降，以及在信息不对称条件下督促企业建立有关产品和服务的质量标准和不同的档次体系，以保障消费者的权益。其主要手段有：第一，制定有关产品和服务的质量标准和质量规范制度，规定有关产品和服务所必须达到的最低限度的质量标准体系；第二，在有关产业中建立产品和服务的申报制度，只有达到一定质量标准的产品和服务才可能通过政府发放许可证或政府认可的方式在一定时期内获准生产；第三，建立并强化对有关产业产品的服务质量的专门检查和监督制度，实施对产品和服务质量的行政检查和监督，以防止有关产品和服务的质量出现下降，或不合格的产品和服务进入市场。 　　（4）设备管制。它主要是指政府出于维护受管制产业产品或服务的质量、性能、规格，以及安全、外部性等方面因素的考虑，对有关生产设备和服务设备进行的以一定的标准体系和审核制度为基础的管制。其主要手段包括：第一，制定有关生产设备和服务设施的标准体系，规定其质量、性能、规格、安全等方面的标准，以确保政府对有关产品和服务质