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国家治理战略与农村公共服务供给机制嬗变 　　内容摘要:建国以来,我国进入了社会转型的新的历史时期。伴随着国家工业化、现代化、城市化的历史进程以及计划经济体制向市场经济体制的转型,国家治理战略不断调整,农村公共服务供给机制也随之变化,通过国家治理战略的调整,国家对乡村社会的整合,从“汲取型整合”转向“服务型整合”,那么,可以预见农村公共服务供给机制由“供给主导型”向彰显农民主体性的“需求主导型”转型则是新时期各级政府以人为本、注重公平、统筹城乡发展的执政理念的集中体现,也是其未来发展的必然趋势。 　　关键词:国家治理战略;农村公共服务;供给机制;嬗变 　　 　　一、问题的提出 　　 　　农村公共服务供给与管理服从服务于国家治理战略,农村公共服务供给机制受制于国家治理战略的制约与影响。建国以来,伴随着国家工业化、城市化、现代化的历史进程以及计划经济体制向市场经济体制的转型,国家治理战略不断调整,由税费改革前的国家对乡村社会的“汲取型整合”到税费改革后的“服务型整合”,导致农村公共服务供给机制也随之变化。本文将就不同历史时期国家治理战略与农村公共服务供给机制的嬗变之间的关联作进一步的梳理与辨析。以期实行以工补农、以城带乡,统筹城乡发展,尽早实现城乡之间基本公共服务的均等化。 　　 　　二、不同时期国家治理战略与农村公共服务供给机制的嬗变 　　 　　(一)建国初期到人民公社建立这一时期,我国国民经济处于恢复状态,计划经济体制尚未形成,农业中仍以农民家庭经营为主,工商业中仍保留着较多的私营经济;国家对社会的整合程度还比较低,给农村乃至城市提供公共服务的能力比较弱。总之,巩固新生政权是此时主要的国家目标。所以,新中国建立后,国家选择了加速推进工业化,实行以工业为主导,以农业为基础的战略。国家需要从农村汲取资源,并根据这一国家目标进行制度安排。在经济领域,首先合作化运动削弱了家庭的生产功能,一种新型的超家族权威开始形成,取代了传统的负责村公共事务的自发组织,并且能够更有效的动员村民的集体行动。其次,粮食的统购统销制限制了市场和货币使用的范围,使国家可以通过价格“剪刀差”把资源从农村转移到工业化和城市化建设中来。 　　这一时期,虽然土地改革等措施促进了农村关系的调整和生产力的发展,但农村经济的基本特征仍是分散的小农经济。在国家经济基础比较薄弱、财力十分有限的情况下,国家采取农产品统购统销政策,财政只安排少量资金支持恢复农业生产。政府从农业中取得的税费收入要远远大于政府对农业的投入,农村公共服务筹资来源比较单一,依靠向农民筹集农村公共服务供给成本的现象比较突出。 　　(二)人民公社时期,国家出于政权建设、经济建设和城市建设的现实需要,确定了优先发展重工业的战略方针。在当时中国只能从农村提取资源实现工业化的背景下,中国共产党对传统的农村社会组织进行了重建和再造,实施了汲取型的乡村整合机制。人民公社制度作为与国家战略相对接的社会组织形态,成为国家对乡村进行汲取型整合的载体。 　　在人民公社时期,由于国家战略的需要,农业只能服从和服务于工业,农业为国家的工业化、城市化积累所需资金,这就必然导致农业发展资金相对不足,农村公共服务建设资金相对匮乏。而农村也需要大力发展公共服务事业,这就只能通过国家财政制度外的途径来弥补,城乡分割的二元经济社会结构进一步把国家财政制度外的途径限定在农村内部,人民公社制度为此提供了强有力的组织保障。 　　人民公社实行“政社合一”的制度,集体几乎控制了农村中全部的人力资源和物质资源,由于农民没有任何经济的自主权,并保持高度的同质性,农民缺乏对公共产品的主动需求,缺乏对需求的表达,由于农民之间呈现高度的同质性,因而农户没有对公共产品需求的主动性,更无所谓需求的差异性。[1]同时,公共产品供给的决策方式也是计划式的自上而下的方式,缺乏民主渠道,所有的生产和农民的日常生活都只能按照已确定好的计划进行。农村公共物品供给呈现出自上而下的供给决策机制。在农村公共产服务的筹资方面,主要有两种渠道,一种是财政渠道,一种是制度外筹资渠道。公社财政对社区公共产品的供给仅限于公社一级的部分项目,更没有针对生产队和生产大队两级的支出项目。农村通过财政手段筹集到的资金十分有限,因此维系整个社区公共产品供给的除了公社财政外,还有赖于各级集体组织所筹集的资金,也即制度外筹资。在工分制下,制度外公共产品的成本分摊按两种方式分摊:一种是制度外公共产品物质成本的分摊,包括管理费、公益金和公积金的一部分;二是制度外公共产品人力成本分摊。公社时期制度外公共产品生产的最显著特征是大量使用劳动力,劳动对资本的替代达到了无与伦比的程度。[2]在工分制条件下,工分总量的膨胀几乎不受约束,工分是一种“取之不尽,用之不竭”的资源。制度外公共产品的人