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土地财政形成与治理 　　新中国成立后，城市土地逐步实现国有化，农村土地逐渐收归集体所有。直至1978年以前，城市国有土地实行统一行政划拨制度，土地由国家行政机关调拨分配使用，土地使用者获得的土地可以无偿无期限使用，土地使用者之间禁止发生土地使用权转让。土地相关的税收制度也徒有虚名，土地尚未成为地方财政收入来源。 　　法规调整助燃“借地生财” 　　1980年中国财政体制改革，计划经济时代“统支统收”的财政体制转变为“划分收支，分级包干”的财政承包制。正如农村土地改革激发了农民的劳动积极性一样，财政制度上的转变打破了“吃大锅饭”的传统财政格局，激发了地方政府广开财源的动力，地方政府独立经济利益体的意识觉醒，想方设法充实地方财政收入。 　　而土地使用制度改革方面法律法规的修改完善，以及中央和地方之间土地使用权有偿出让收入划分比例上的一系列法规，使得土地使用权有偿出让收入成为地方政府主要财政收入的条件日趋成熟。 　　在土地使用制度改革方面： 　　1979年7月1日公布的《中外合资经营企业法》以征收土地使用费为标志，开启了城市土地使用制度的改革，城市土地无偿使用制逐步向有偿使用制转变，各个城市相继出台地方性的土地使用权法规或条例，对土地使用的收费标准进行规定，为地方政府兴建城市基础设施提供资金支持。 　　1988年国务院颁布了《城镇土地使用税暂行条例》，把征收土地使用费改为使用税。接着开展了土地使用权有偿出让和转让的改革，在一些试点城市推行土地使用权有偿出让和转让后。 　　1988年4月通过宪法修正案，把原《宪法》第十条第四款不得出租土地的规定，改为：“土地使用权可以依照法律的规定转让。”同年12月，《土地管理法》也做了相应修改。这就为土地使用制度改革的全面推进和深入发展扫清了道路。 　　1990年5月19日，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，该条例共8章54条，对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止以及划拨土地使用权等问题作了明确规定。按照土地所有权与使用权相分离的原则，地方政府在保留土地所有权的前提下，???过拍卖、招标、协议等方式将土地使用权以一定价格、年限以及用途出让给使用者，使用者可以将土地使用权转让、抵押、出租，而政府则将供应土地的收入纳入地方财政收入。至此，全国性的土地使用权出让和转让改革基本完成，城市土地市场全面放开。 　　在中央和地方之间土地使用权有偿出让收入划分比例方面： 　　1989年，《国务院关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，要求土地使用权有偿出让收入，40%上缴中央财政，60%留归地方财政。 　　随后《财政部关于颁发〈国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法〉的通知》要求土 地出让金上缴财政部分，取得收入的城市财政部门先留下20%作为城市土地开发建设费用，其余部分40%上缴中央财政，60%留归取得收入的城市财政部门。地方财政所留土地使用权出让收入，暂时不参加体制分成。 　　1990年，财政部再发《财政部关于国有土地使用权有偿出让收入上缴中央部分有关问题的通知》，明确由地方上缴中央的土地出让金收入，由财政部根据不同地区的收入上缴情况，分批酌情返还，比例在85%－99%不等。在土地管理制度不断完善的同时，土地出让金收入分配的格局也愈发清晰，绝大部分纳入地方财政收入。 　　土地使用权有偿出让收入纳入地方财政预算外收入，大大提高了地方政府实际掌握的财政收入。 　　前两轮“圈地运动” 　　在土地市场渐渐放开的过程中，地方政府尝到了土地使用权有偿出让带来的好处，再加上中国土地制度建立较晚，在制度尚不完善的初期，地方政府为追求土地使用权有偿出让带来的收益，着力于控制更多的土地资源，爆发了三轮“圈地运动”。 　　第一轮“圈地运动”（1992－1993） 　　1992年刚刚确立市场经济体制，土地市场化程度还很低，主要是政府垄断行政调配。而且土地制度也存在漏洞，如1986年的《土地管理法》没有界定公共利益，导致政府任意把项目套上“公共利益需要”的由头肆意向农村集体组织征用土地，法律约束的缺失助长了第一轮“圈地运动”。 　　在1992年，全国掀起一股“开发区热”，全国各地大搞开发区建设。据建设部公布的资料，截至1993年3月，中国内地县级以上的开发区达6000多个，占地1.5万平方公里，比当时城镇城区用地面积总量还多出0.16万平方公里。 　　1994年中国推行财政分税体制改革，财政收益分配的格局再次变化，中央政府上收地方政府部分财权，地方政府仅保留几个固定财政收入的小税种，其他税种要与中央政府按比例分成。地方政府的优质财源被向上集中，但是与土地相关的税收和非税收入得以保留，这就使得土地财政成为了地方政府快速创收的最佳路径，激起了地方政府“借地生财”的