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土地财政成因与危害及其对策 　　 摘要：研究地方财政体制变化，分析土地财政的成因、危害以及与地方财政的关系，提出治理土地财政的对策。研究结果：（1）土地财政对于地方财政收入具有巨大作用；（2）在地方财政发展过程中，应加强完善地方财政体系，规范地方财政收入。研究结论：为实现地方财政的可持续发展，政府应采取积极措施调整土地性相关收入的分配，保证财政收支的平衡。 　　 关键词：地方财政体制 土地财政 土地性财政收入 　　 　　 一、土地财政的成因与危害 　　 （一）土地财政的成因 　　 1.现行财政税制的缺陷使得“财权上收，事权下放”，造成地方财政缺口巨大“。 　　 实行1994年分税制改革后，中央政府通过将大部分税源稳定、税基广、易征收的税种收归中央；按纳税人隶属关系将企业所得税分划给中央与地方；增值税实行中央与地方分配比例75%与25%；证券交易印花税及海洋石油资源税外，其他税收原则上划归地方。这次具有明显的集权化倾向的改革直接导致地方政府在初次分配财力时的所占比例急剧下降。 　　 各级政府之间财力逐层上移，事权逐步下放造成财权与事权的不对称。一方面，省以下的财政体制并没有在分税制改革中确定下来，大多数地方纷纷效仿财政集权，积极增加省政府、市政府财权，导致收入的层层集中，而基层乡镇财权收入缺乏。另一方面，地方政府尤其是基层政府承担了相当大的事权。 　　 从财政收入来看，地方财政收入占全部财政收入的比例在1994年前后有较大波动，迅速从1993年的78%降为1994年的44.3%，此后基本维持在50%左右的水平。从财政支出来看，地方财政支出比重则逐年增加，直至2006年达到75.3%的水平。因此，分税制改革后地方财政收支缺口达到30%之多。 　　 虽然地方财政收支缺口可以通过上级政府的转移支付予以弥补，但效果不是很理想。地方政府单单依靠正式的财政税收收入和政府间转移支付难以弥补巨大的财政缺口。地方政府背负了沉重的赤字压力，也加剧了财政困境。在官员政绩考核制及城市经济发展的双重压力下，地方政府只能另辟新路寻找新的财政收入来源。此时，土地性财政收入便成为了增加地方财政收入的灵丹妙药。 　　 2．土地性财政收入的巨大诱惑。 　　 由于财政缺口巨大，地方政府亟待寻找一种解决财政收入紧缺的办法。在此情况下，发展城市建筑业、房地产业和土地征用成为首选，“土地财政”应运而生。土地性财政收入主要分为土地出让金、土地相关税收及土地收费三大部分。 　　 一为土地出让金，为预算外收入的主体部分。现阶段，土地出让金已经成为地方政府财政预算外收入的最主要来源，在土地严管之前的部分东部县市，土地出让金收入少则10多亿元，多则20亿元，土地出让金收入占预算外收入的比重高达60%以上。 　　 二为土地相关税收，我国现行税制体系中与土地相关的税收主要有耕地占用税、契税、城镇土地使用税、土地增值税等10个税种。 　　 三为与土地相关的其他收费。主要包括土地部门的收费，如耕地开垦费、登报费、房屋拆迁费、管理费、业务费、新增建设用地有偿使用费、国有土地补偿费等等；土地转让相关服务性收费，如土地登记费，土地权属用途变更费等等；交通，房产，文物，水利，农业，邮电，财政等部门的相关收费。这些土地相关收费透明度不大，但数额巨大。 　　 3.土地收益分配助长了“土地财政”。 　　 土地收益分配从横向及纵向上看，都存在着明显的不均衡性。 　　 横向上，中央与地方分配不均，地方政府垄断土地出让金收入分配。从1989年开始，我国开始征收土地出让金，在进行完必要扣除后，中央与地方各占收入40%与60%。但是，由于土地开发实际成本无法核实，中央政府所得部分很少。1994年实施分税制改革以后，中央政府不参与土地出让收益分配，全部留归地方。因此，地方享有土地出让收益收入的完全自主决定权。 　　 纵向上，土地收益分配代际不均衡。土地出让金实际上是若干年的地租和折现所得。现有政府实际上是一次性预收并预支了未来若干年土地收益和。实际上是一种收益“透支”，即现有政府提前支取了下一届甚至几届政府的收入。这种短视的地方政府行为无异于“寅吃卯粮”。同时在政绩的刺激下，激励地方政府在任期内频繁出让土地，造成一批形象工程，政绩工程。这在一定程度上也造成了土地资源的浪费与滥用。 　　 4.现行土地制度的缺陷不仅造成了政府对土地一级市场的垄断，也使政府同时扮演政策“制定者”、“执行者”和“监督者”的角色。 　　 我国“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”城市土地属于国家所有，并且实行城市土地有偿使用制。地方人民政府在此作为国家的代表，行使对本行政区划内制定地块使用权，并按一定条件让与土地使用者占有、使用、经