央行与银监会之间信贷政策分工与协作规则理论视角.docVIP

央行与银监会之间信贷政策分工与协作规则理论视角 　　摘要：针对2003年银行监管职能分离后，信贷政策在央行与银监部门间存在的分工和协作问题，笔者运用新制度经济学关于规则层级理论，将信贷政策规则系统及其管理权限分为宏观的信贷政策管理和微观的信贷政策管理两个层次，在此基础上，以房地产信贷政策为例，分析央行与银监部门间在信贷政策上的分工和协作关系的演变阶段和特点，以及存在的问题和原因，进而提出以落实央行“三定”方案为核心的一系列政策改进意见。 　　关键词：信贷政策；央行与银监部门；规则层级理论；分工与协作 　　中图分类号：F830　文献标识码：A　文章编号：1006―1428(2009)02―0028―05 　　 　　一、问题的提出 　　 　　长期以来，我国一直将信贷政策与货币政策一同作为国家宏观调控的政策规则系统和干预手段，后者要解决的是总量问题，而前者主要解决的是信贷资金配置问题。在监管职能分离之前，两者一直由央行交替合并使用，在历次宏观调控中起着积极的作用。 　　2003年4月成立中国银监会，银行监管职能从央行分离。监管分离后，央行与银监会等金融监管部门分工与协作的边界问题，尤其是央行与银监会间信贷政策的制定、实施与监管等问题一直处于交错、纠缠和磋商之中。时隔五年多，最近国务院公布央行等部委“三定”方案。在央行“三定”方案中，着重对《中国人民银行法》第十八条作了重新系统界定，由14项增加到18项职能，对央行职能作了进一步明确的扩充和定位。在这次央行职能定位中，增加了“制定和实施宏观的信贷指导政策”。然而，此次“三定”调整，并未涉及银监会相关职能的调整。那么，在与银行监管部门的分工尚未明确的情况下，央行该如何有效履行“宏观的信贷指导政策”职能? 　　本文运用新制度经济学关于复杂规则和规则分层的理论，以房地产信贷政策为视角，回顾监管分离以来，央行与银监会等金融监管部门在信贷政策这一复杂规则系统上分工与协作的演变过程，分析信贷政策规则系统在制定、执行和评价等环节和方面运行效率不足的原因，并提出重构信贷政策规则分层及提高其运行效率的政策???议。 　　 　　二、信贷政策的规则涵义及其规则系统立法――管理权限的划分 　　 　　(一)新制度经济学关于规则系统和规则层级的理论 　　1、规则系统与行动秩序、规则秩序。 　　一般认为，系统是一个由多重相互作用的要素构成的结构。当这些要素与许多对应特征相立作用时，就成为复杂系统。复杂的系统通常难以计划和操纵，且很多是自组织和自矫正的。在复杂的系统中，变异、选择和自稳定相互作用，产生出各种新的可识别模式。当人们考虑各种交叉连接的制度时，就称其为规则系统。可以靠试验和演化性学习来引导，也可以靠设计来引导。规则系统有助于认识，较高层次的制度构成了一种框架，提供了稳定性并确保低层次规则的协调。 　　秩序是指符合可识别模式的重复事件或行为，使人们相信，他们可以依赖的未来行为模式完全能被合理地预见到。而当各种制度构成了内部严密、一致的制度组合时，就称其为规则秩序。规则秩序本身常常是随经验而演化的结果，但它也会受政府的有形指挥之手的影响，如原有的内在制度，宪法或法律上的改革。 　　2、层级结构：一般规则与具体规则。 　　层级结构是一个系统。其中，地位和权威呈纵向排列，较高级别的人有权命令和指挥较低级别的人。在这类自上而下的系统中，秩序是由上面强加的。如果各种规则系统形成一个从一般规则到具体规则的层级结构，就能在引导人的行为上更好地发挥作用。在较具体的制度出现矛盾时，一般规则常常可以对它们进行协调。较具体的规则可以解释许多问题。这样的规则可以被包含于具体的成文法或细则之中。因此，统率性规则为低层次规则创建了一个框架。 　　规则系统层级的一个关键功能就是支持规则系统中的演化。高级规则决定着低级规则可以规定什么和不可以规定什么，即使在这些低级规则被改变后也是如此。高级规则保证着规则系统的内在一致性，并控制着规则调整的程序。在必要时，元规则还会为修改具体的低级规则而颁布公开的程序。因此，高级制度提供了一个框架，它规定可以进行什么样的变革，以及应如何就这些变革作决策。这对于制度系统在不同时期合乎预期地发挥作用是必不可少的。 　　 　　(二)信贷政策的规则涵义及其规则系统立法一管理权限的划分 　　现代经济是一种复杂演化系统，各种各样的参与者并不在混乱中运行，而是参照一个制度系统有规则地行动着，展现出了有序交往模式。 　　通常认为，宏观调控的本质是政府外在制度的层级结构中――中层的成文法(如包括中央银行法、国民经济计划法在内的宏观经济法)，是政府微观经济职能与宏观经济职能的结合体，是现代经济中的一种复杂的规则系统。货币政策和信贷政策作为国家宏观调控的政策规则和手段，货币政策是宏