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对成立统一区域调控组织系统思考 　　[摘要]当前我国的区域调控组织体系由全国人民代表大会、国务院、国务院所属区域经济发展调控机构及省级调控机构组成。实际的调控效果反映出该体系的组织构成和机构设置还存在诸多不足。而采用统一的职能部门模式，更有利于发挥对区域经济发展的协调作用。应增设全国人大“区域与协调发展委员会”、成立统一的国家区域经济发展调控委员会、支持区域合作组织成立并发挥其协调作用。如此，才能建立起“三位一体”的完善的区域调控组织体系。 　　[关键词]区域调控组织；统一职能部门模式；系统思考 　　[中图分类号] F061.5［文献标识码］ Ａ 　　[文章编号] 1673-0461(2008)06-0046-04 　　 　　区域调控组织是调控主体为有效发挥对区域经济运行的调节和控制所设置的专门机构及机构运行机制的总和。[1]由相互联系、相互制约的各区域经济调控组织机构组成的有机???体，就是区域调控组织体系，这个体系是以政府经济管理机构为主体，其它社会经济组织为补充的组织系统。当前，我国区域调控组织体系的设置存在诸多问题和缺陷，与区域协调发展的要求还不适应，需要对之进行深入研究和系统改进。 　　 　　一、我国现行区域调控组织体系的构成 　　 　　按调控职能来分，区域调控组织体系一般由决策体系、调控体系和平衡协调体系组成。[2]当前，我国区域调控的组织系统是由以全国人民代表大会为最高权力机关，以国务院为最高行政机关，以国务院所属的区域经济发展调控机构及省级调控机构为网络所组成的区域调控组织体系。 　　作为最高权力机关，全国人民代表大会在区域调控中的作用主要通过立法、审议并审批经济资源的区域分配方案、对区域分配方案实施情况进行调研和监督来体现。[3]以区域协调发展为目标，全国人大通过区域法律法规体系建设实施调控职能，这些法律包括区域投资法、转移支付法、区域开发法、区域规划法、税收减免法、区域经济发展调控法等。人大还可通过立法促进政府职能转变，[4]用法律形式界定中央和地方政府调控权限的边界，促进政府调控由直接管理为主向间接调控转变。每年的全国两会，全国人民代表大会都要对中央两大经济资源的区域分配方案进行审议：一是国家发展和改革委员会和各部报告并提请审议的重大投资项目及投资额分配方案，二是国家财政部报告并提请审议的税收和财政转移支付分配方案。凡涉及跨行政区的重大基础设施、资源分配使用、公共投资和公共政策，都需报请最高权力机关讨论和审议，这为全国人大协调各经济区域的利益，保证区域经济协调发展提供了有效渠道和制度保障。此外，全国人大还对经济资源分配方案的实施情况进行调研，监督区域调控政策的实施效果和相关主体的调控行为，为区域经济协调发展保驾护航。 　　国务院是由最高权力机关产生的最高行政机关，直接负责区域经济发展有关政策的制定和实施，是区域调控组织体系中的主要组成部分。国务院对区域经济发展实施调控主要通过两个系统：一是部门调控系统，包括综合性调控部门和专业调控部门；二是省级调控部门。区域调控的管理组织体系由承担区域经济发展调控的组织机构组成，国务院序列的组成部门主要包括国家发展和改革委员会、国家财政部、中国人民银行、国家税务总局、农业部、国土资源部等。 　　 　　区域调控的平衡协调系统由承担协调区际经济关系和区域经济政策及区域综合平衡的组织构成。当前，我国区域经济发展的平衡协调系统主要由国家发展和改革委员会、国务院扶贫开发领导小组、国务院西部地区开发领导小组、国务院振兴东北等老工业基地领导小组、国家促进中部地区崛起工作部际联席会构成（各领导小组下设办公室作为实体办事机构[5]）。其中，国家发展和改革委员会居主要地位（如表1所示）。 　　 　　二、我国区域调控组织机构设置存在的缺陷 　　 　　当前，我国区域调控组织机构设置存在的缺陷主要表现为以下三方面： 　　从作为决策体系重要组成部分的全国人大来看，问题主要有：首先，全国人大对区域经济调控的立法明显滞后，对政府部门经济资源区域分配方案的审议和审批多流于形式，对涉及区域方案执行情况的监督检查力度不够。其次，全国人大内缺少相应的专门委员会，对区域经济发展的平衡与调控进行立法及监督调研。再次，现有各区域经济发展平衡协调机构，包括国务院扶贫办、国务院西部办、国务院东北办等部门都由国务院决定成立，对事关经济发展全局的重大区域调控组织的成立，应该有最高权力机关参与决定。 　　从作为调控主体的政府部门来看，主要问题有二：其一，区域调控与管理机构未受到应有的重视。大国经济特征决定了我国区域问题的长期性，调控与管理区域经济需要特定的政府机构来负责，但改革开放以来的六次政府机构改革中，区域调控与管理机构未受到应有的重视。其二，现行区域调控机构设置采取分立的职能部门