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我国地方政府自主发行债券困境与突破 　　中图分类号：F832 文献标识：A 文章编号：1009-4202(2011)08-000-02 　　摘 要 2009年为实施积极的财政政策，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，国务院同意由财政部代地方发行2 000亿地方债券；2011年国务院办公厅提出要继续完善中央代理发行地方债券制度，研究探索由地方政府自主发行债券的可能性。中央政府对地方政府发行债券从理论和实践方面都有了大胆的探索，但是却始终没有放权地方政府自主发行债券，由此可见地方政府自主发行债券的条件尚不够成熟。本文将分析地方政府自主发行债券所面临的问题和困境，并在此基础上有针对性地提出可行性建议。 　　关键词 地方债券 中央代发 自主发行 　　 　　一、引言 　　地方债券是地方政府债务或负债的总称，是指地方政府在经常性财政资金不足的情况下，为满足地方公共基础设施建设和公共事业发展的需要，在相关法律允许范围内以地方政府的信用为担保向社会发行的一种债券。地方债券筹集资金一般用于地方基础设施建设和公共投资建设方面，对于规范地方政府融资行为，推进地方政府积极履行政府职能，加快地方经济发展，深化分级分税财政体制改革具有重要的作用。 　　地方债券发行的必要性和可行性已得到广泛的认可，目前的问题是应该建立一套怎样的地方政府债券运行机制、体制和法制来保障其规范运行，即怎样的制度框架能尽可能地保证地方公债成为“公利”而非“公害”。对此我国作了由中央政府代发地方政府债券的实践探索，迈出了地方公债发行的实质性一步，随着这一实践的深入，是否允许地方政府自主发行债券成为社会关注一大热点。 　　二、我国地方政府自主发行债券面临的困境 　　（一）相关法律制度的缺陷 　　我国《预算法》明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”； 《担保法》规定政府不得提供担保，这些规定都给地方政府自主发行债券设置了法律障碍。按照现行法律的规定我国无论是内债还是外债的发行均有中央政府负责发行，我国目前正在实行的地方债券“中央代理发行”的方式，但债券的发行主体仍然???中央政府主导下的地方债务，其发行方式和程序操作被没有违反《预算法》的相关规定。 　　地方债券的发行收入作为地方政府的一项财政收入来源是要纳入政府预算的，而政府预算作为其行为规范的法律依据，其收入来源必须要具有合法性。目前的状况是一些地方公共品适合通过发行地方公债来提供而由于《预算法》的禁止性规定而不能进行，地方政府为满足地方建设需要变相发行公债，致使企业信用与政府信用、国家信用与地方信用混淆，并因其缺乏透明度而失控。 　　（二）地方债务面临巨大压力 　　理论研究和实践表明，经济转轨国家的政府普遍存在预算软约束的问题，有扩大支出的偏好和冲动。我国正处于计划经济向市场经济转型的过程中，地方基础公共设施建设和公共事业发展需要政府大量的资金投入，而在财政增收相对滞后的情况下，地方财政收支缺口日益扩大。同时为促进地方经济结构调整和产业转型，推动地方经济发展，各级地方政府直接或间接借入内外债务，由此积累了较大规模的债务责任和还本付息负担。 　　据统计截至2009年底地方政府性债务余额已高达2.79万亿元，继续发行地方政府债券，就面临着还款能力减弱、风险增加的问题。在地方政府大量隐性债务无法显性化债务风险较为严重的情况下允许地方自行发债会诱发地方债务过度膨胀和较大的偿债风险。 　　（三）地方政府事权界定不清晰 　　1994年我国实行的分税制改革主要目的在于改善中央政府的财政支配能力，对中央与地方财权的话分作了较大的调整，但对事权划分的调整较小。在近些年的实践中地方政府的事权划分并未最终明确和规范，政府职能界定不清晰，导致地方政府的活动领域仍处于模糊状态。地方政府职能本应在市场失灵领域发挥作用或是提供公共产品和公共服务，但目前我国大多地方政府并未从一般竞争领域和行业退出。在没有规范的事权界定和划分大条件下，地方政府一旦取得发债权，极有可能将债券收入用于收入不确定的竞争性行业的投资中，这会增大地方政府甚至是中央政府的财政风险。这种情况下赋予地方政府自主发债权显然是不可行的。 　　（四）尚未建立有效的财政风险责任体制 　　长期以来我国投融资体系中并没有一个健全的责任机制问责政府作为投资主体的融资行为。在地方政府存在合理的融资需求下，尽管中央政府禁止地方发行公债，但客观上已经形成了地方政府融资体系。为筹集地方建设资金许多地方政府采取“多元化融资、多头借款”的政策，这种融资方式脱离了财政体系的约束，在实际发生时又不得不从财政中列支，不利于建立有效的偿还机制和决策责任机制。 　　而从现行的行政体制来看，下届政府领导不必承担上届政府领导工作失误的政治责任，在目前各级政府投资