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地区行署驻地镇总体规划编制和审批 　　摘要： 以某地区行署驻地镇总体规划为例，通过对地区、县、镇三级城乡规划管理部门地位和管制能力的比较，分析了城市规划法规体系在镇总体规划编制和审批程序上的盲区及其产生原因，提出了明确和完善地区行署驻地镇等特殊行政建制镇总体规划编制和审批主体的建议。 　　关键词： 城市规划体制；镇；总体规划 　　中图分类号：TU98 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2012）08-0039-02 　　0引言 　　镇总体规划是我国城市规划体系里的法定规划，1990年《城市规划法》和2008年《城乡规划法》都对其编制和审批主体作出了明确而且一贯的规定：县人民政府组织编制县人民政府所在镇的总体规划，报上一级人民政府审批；其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。但是由于我国行政区划的多样性和特殊性，上述规划法规对于非县城的地区行政公署驻地镇并未作出明确规定，使得这些镇的总体规划编制和审批主体存在不同认识，下面以T自治区U地区W镇为例进行讨论。 　　1W镇基本情况 　　W镇位于T自治区U地区V县。作为自治区政府的派出机构的U地区行政公署自1986年地区恢复以来一直驻在W镇，2005年10月前，V县政府驻在十多公里外的另一个镇，W镇是V县下辖的一个建制镇。2005年10月V县迁入后，W镇实际上驻有地区行署、县和镇三级政府机构。长期以来该镇的城市建设和规划管理都是由地区行署建设（规划）局负责，V县只管理除W镇之外的其他乡镇，而W镇政府机构则非常简单，只有十几个人，没有专门的城市规划管理机构和人员。 　　2对于编制审批主体的4种不同认识 　　对照1990年《城市规划法》和2008年《城乡规划法》，该镇总体规划的组织编制和审批主体可能产生以下4种不同认识。 　　A方式：由W镇政府组织编制，V县政府审批。 　　如果恪守2005年10月前的实际情况和当时生效的1990年《城市规划法》，应由镇政府组织编制。因为W镇不是建制城市，不适用《城市规划法》第12条第1款“城市人民政府负责组织编制城市规划”的规定；又因为V县政府驻地尚未正式迁入，所以也不适用上述第12条第2款“县级人民政府所在地镇的城市规划，由县级人民政府负责组织编制”的规定。因此只能适用1991年《城市规划编制办法》第4条对“其他建制镇”的规定，由镇人民政府负责组织编制该镇的总体规划。这种方式的问题是：W镇既没有规划专门部门和专业人员，也不掌握基本技术资料积累。在同时驻有上两级政府的W镇，受到既有行政层级关系的制约，既无法协调其上级（V县政府）和再上一级（地区行署），有效组织规划编制。即使照此方式组织编制了总体规划并获县政府批准，因为审批层次过低，今后实施之中也将面临地区和县级层面的干预而频繁修改。 　　B方式与C方式都是将V县政府迁入后的W镇视作“县人民政府所在地的镇”，由V县人民政府组织编制符合新旧规划法的规定。虽然县一级的组织和协调能力比镇一级有所增强，但W镇一直作为地区行署的“直辖镇”受地区建设部门直接管理，而V县长期驻在十几公里之外。即使在县政府搬迁之后的2006年，县政府（及其规划行政主管部门）仍不具备对W镇的规划管理权限，镇上“一书两证”的发放也是地区建设（规划）局办理①。B、C方式的差别主要是审批机关的不同：B方式将地区行署视为一级实体政府，但是总体规划在本地审批与一般原则不符；C方式则将地区行署视为自治区的派出机关，但C方式的另一个问题是审批将会跳过地区层面。现实中的地区行署虽不是一级实体政府，但绕过地区层面的审批在当地的规划管理语境下是不可想象的。 　　D方式：参照地级市，将U地区行政公署类比为地级市政府，由地区行署组织编制，自治区审批。虽然这种类比没有法律条文做依据，地区行政公署也不是地级市人民政府，但该方式却是最有现实可行性。众所周知，地区行署作为省级政府的派出机构，在现实的职能上已经非常接近一级政府，它与地级市的区别仅在于没有本级人大、政协和检察院②。地区对于所辖各县（市）是有着实质性的管辖权的，具体到W镇，只有地区层面才有专门部门和技术力量进行总体规划编制工作组织协调。此外，从W镇的用地状况来看，相当大部分的用地都是地区各机关及其下属单位所用，从这个意义上该镇的总体规划也确实不是镇级或县级的事务而是地区的事务。 　　D方式还有审批程序的另外2个困难：一是“本级人大审议”的前置程序缺失主体，因为地区没有人民代表大会或常务委员会，无法进行《城市规划法》第21条和《城乡规划法》12条规定的“本级人民代表大会或其常务委员会审议”的程序；二是审批主体与编制主体的重合，因为地区行署是自治区政府的派出机构，其权力源于自治区的授权，如果W镇总体规划由地区行署组织编制，自治区审批，就有“自编自审”之嫌，