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试论我国行政监管制度重构 　　[摘要]在市场经济体制中，行政监管是政府职能的核心。伴随着政府行政职能重心的转移，政府的思维观念、组织形式、责任追究制度等亦必定随之变化，否则。政府行为就难以与其应然的身份相适应。因此，如何从观念层面、体制层面以及制度层面反思并重构我国的行政监管制度应当是当前行政法学研究中的一个重要课题。 　　[关键词]政府职能　行政监管　观念转变　体制改革　制度重构 　　[中图分类号]D63　[文献标识码]A　[文章编号]1000－7326(2009)06－0047－07 　　 　　近年来，我国的食品、药品领域接二连三地出现了诸如“劣质奶粉致大头娃娃”事件、“齐二药”事件、“肝纳素”事件以及三鹿奶粉掺杂三聚氰胺的事件，在相关食品、药品生产企业被推至风口浪尖的同时，政府尤其是负有直接监管职责的相关部门亦成为了事件中人们关注的焦点。当下，作为一个负责任的政???到了应该深刻反思自己行为的时候了。那么，从计划经济脱胎而来的政府应当干什么?其职能的核心是什么?通过怎样的机制恰当履行职能?失职或者履行不当时又当如何补救以及怎样实施责任追究?如果缺乏上述的反思与追问，在笔者看来，既不可能对食品、药品领域中发生的相关事件有一个更为理性的多维度认识。也难以对未来的制度完善产生有价值的镜鉴意义。 　　 　　一、行政监管是现代政府的核心职能 　　 　　政府职能是政府对社会诸领域进行管理的职责和功能，其核心在于揭示政府应当管什么和不应当管什么。作为上层建筑的组成部分，政府职能不是也不应当是一成不变的，它必须随着国家政治、经济和社会形势的变化而变化，以保持与外部环境的调适性，满足特定时代公众的需求。因此，不断调整和优化政府职能，始终是行政改革的重要任务。 　　在西方，政府职能的发展大体经历了两个阶段的变化，即政府监管职能的确立与强化和政府监管的相对放松与调整。在自由资本主义时期，主要依赖市场的力量对经济活动进行自发调控，这一时期的政府仅仅作为秩序的维护者而存在，扮演着“守夜人”的角色，行政的疆域相对狭小，管理职能十分有限。但是，随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡，人们逐渐认识到市场机制作用的缺陷，尤其是20世纪30年代席卷整个资本主义世界的经济危机的爆发，更是将自由市场自身所无法克服的局限暴露无遗，于是体现国家干预的凯恩斯主义开始作为主流的经济意识形态登上了历史舞台，政府的作用从“守夜人”变为了积极的干预者。然而，经济运行的实践证明，政府这只“看得见的手”亦不是万能的，政府决策失误、效率低下、权力寻租现象时有发生，政府干预经济的这些消极作用被经济学家们称为“政府失灵”(Government Failure)。因此，从20世纪70年代以后，各国陆续开始了以市场化为取向的行政改革，减少政府干预，收缩政府职能，放松对经济与社会的管制，引入竞争机制，将部分职能交由社会组织自主管理。放松对经济活动监管的主要内容，“就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。”如在美国，根据1978年成立的放松航空业规制法案，在继续保持联邦航空局安全管理职能的前提下，取消了航线认可，解散了民间航空委员会，通过这些措施，航空公司可更自由地加入航线、确定运费、提供新服务。但无论是美国还是欧洲，放松管制并不意味着管制的终结，在某些方面放松的同时又强化了其他方面，特别是涉及到食品、药品、交通安全以及资源与环境保护等方面，政府的监管始终在强化。 　　在我国，政府的角色与职能正在经历着无限政府到有限政府的转变。在计划经济时代，普遍推行单位制，国家把所有社会组织都纳入到行政隶属系统之中，所有社会成员都被纳入到社会组织之中，从而形成一个行政组织网络，所有个人和组织都是这个行政网络中的基本环节，并在政府的直接管理下生存与发展。政府既是各种产品的生产者和经营者，也是各种产品的监督者和管理者。而始于上个世纪70年代末的伟大改革从根本上改变了这种状况。社会的生产资料、生活资料等社会资源开始沿着从计划到市场、国家到个人的路径扩散，社会资源的流动使得社会结构要素发生了重组、转型与新生。社会结构与利益关系的变化，对权力结构和权力意识带来了前所未有的冲击，具体表现为行政权从诸多的经济领域开始消解和撤退，政府不再直接参与市场中的各种经济活动，政府与市场之间、国家与市民之间开始出现某种程度的分野。转变政府职能，政府从全面经济统制中逐渐撤离出来，让位于市场和私人，并不意味着政府对市场活动的放任，也不意味着政府经济职能的完全丧失，而是相反，政府在弱化某些职权的同时，又在某些方面使其职权得到了强化，具体表现为：物质性资源供给职能的弱化，非物质性资源供给职能的强化；专业性经济管理职能的弱化，宏观调控职能和社会管